Lv 2/05

 

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VERFASSUNGSGERICHTSHOF DES SAARLANDES

 

URTEIL

 

IM NAMEN DES VOLKES

 

 

In dem Normenkontrollverfahren

betreffend Artikel 1 Nr. 4 Buchst. a) des Gesetzes Nr. 1568 zur Änderung schulrechtlicher Vorschriften vom 11. Mai 2005 (Amtsbl. S. 687)

 

der Abgeordneten im Landtag des Saarlandes

Reiner Braun, Ulrich Commerçon, Peter Gillo, Cornelia Hoffmann-Bethscheider, Reinhold Jost, Gisela Kolb, Armin Lang, Karin Lawall, Heiko Maas, Heidrun Möller, Stefan Pauluhn, Anke Rehlinger, Isolde Ries, Eugen Roth, Petra Scherer, Volker Schmidt, Hans Georg Stritter, Günter Waluga,

(SPD-Fraktion)

 

und

 

Barbara Spaniol, Hubert Ulrich, Claudia Willger-Lambert,

(Fraktion Bündnis 90/Die Grünen)

Antragsteller,

 

vertreten durch

Cornelia Hoffmann-Bethscheider, MdL, Franz-Josef-Röder-Straße 7, 66119 Saarbrücken,

Anke Rehlinger, MdL, Franz-Josef-Röder-Straße 7, 66119 Saarbrücken,

Barbara Spaniol, MdL, Franz-Josef-Röder-Straße 7, 66119 Saarbrücken

 

Beistand:

Dr. Jörg Ukrow, Ziegelhütter Weg 16, 66265 Heusweiler

 

hat der Verfassungsgerichtshof des Saarlandes unter Mitwirkung

des Präsidenten des Verfassungsgerichtshofs Prof. Dr. Rixecker

des Vizepräsidenten des Verfassungsgerichtshofs Prof. Dr. Wadle

des Verfassungsrichters André

des Verfassungsrichters Dietz

des Verfassungsrichters Prof. Dr. Ellscheid

der Verfassungsrichterin Hermanns

des Verfassungsrichters Warken

des Verfassungsrichters Prof. Dr. Wendt

 

aufgrund der mündlichen Verhandlung vom 13.3.2006

 

für R e c h t erkannt:

 

    Artikel 1 Nr. 4 Buchst. a) des Gesetzes Nr. 1568 zur Änderung schulrechtlicher Vorschriften vom 11. Mai 2005 (Amtsbl. S. 687) ist mit der Verfassung des Saarlandes vereinbar und gültig.

 

 

G r ü n d e :

 

 

 

 

 

 

A.

 

 

 

1.

 

 

 

Bis zum Inkrafttreten des Gesetzes Nr. 1568 zur Änderung schulrechtlicher Vorschriften vom 11.5.2005 (Amtsbl. S. 687) hatte § 9 Abs. 2 Nr. 1 des Schulordnungsgesetzes folgenden Wortlaut:

1

 

 

    "Ein geordneter Schulbetrieb ist noch gewährleistet, wenn 1. Grundschulen wenigstens eine Klasse je Klassenstufe ........... aufweisen".

2

 

 

Durch Artikel 1 Nr. 4 Buchst. a) des Änderungsgesetzes sind die Wörter "eine Klasse" durch die Wörter "zwei Klassen" ersetzt worden.

3

 

 

Die im Rubrum aufgeführten 21 Abgeordneten des Saarländischen Landtages haben, vertreten durch drei Abgeordnete aus ihrer Mitte, einen Normenkontrollantrag nach Artikel 97 Nr. 2 SVerf in Verbindung mit den §§ 9 Nr. 6 und 43 Abs. 1, Abs. 2 Nr. 1 VerfGHG mit dem Begehren eingereicht, festzustellen, dass Artikel 1 Nr. 4 Buchst. a) des Gesetzes Nr. 1568 nichtig ist.

4

 

 

2.

 

 

 

Die Regierung des Saarlandes hat den von ihr eingebrachten Gesetzesentwurf, soweit er auf die Änderung des § 9 Abs. 2 Nr. 1 SchoG Bezug hat, wie folgt begründet (Landtagsdrucksache 13/239):

5

 

 

    Seite 7:
    "Reform der Grundschulstruktur

6

 

 

    Das Land steht in der Verantwortung, das öffentliche Schulwesen so zu strukturieren, dass die Schulen ihren Bildungs- und Erziehungsauftrag erfüllen können, dabei kostengünstig arbeiten und für Schülerinnen und Schüler in zumutbarer Entfernung erreichbar sind. § 9 Abs. 1 SchoG verlangt für einen geordneten Schulbetrieb, dass die Schulen eine Größe haben sollen, die eine fruchtbare Unterrichts- und Erziehungsarbeit gewährleistet, eine Differenzierung des Unterrichts erlaubt und einen zweckmäßigen und wirtschaftlichen Einsatz von personellen und sachlichen Mitteln sichert.

7

 

 

    Diese Voraussetzungen sind in Teilen des Grundschulbereichs nicht mehr erfüllt. Die saarländischen Grundschulen verzeichnen einen dramatischen Rückgang der Schülerzahlen, der auf absehbare Zeit anhalten wird. Gab es 1997 im Saarland ca. 12.000 Schulanfänger, so sind es im laufenden Schuljahr nur rund 9.200 und werden es 2010 noch etwa 8.000 sein. Der Schülerschwund hat bewirkt, dass an vielen einzügigen Grundschulen die Jahrgangsstärken nur noch zur Bildung von Zwergklassen ausreichen. In manchen Grundschulen mussten bereits je zwei Jahrgangsstufen zu kombinierten Klassen zusammengefasst werden. Diese Schulen bleiben damit sogar hinter den Anforderungen des geltenden § 9 Abs. 2 Nr. 1 SchoG zurück, der einen geordneten Schulbetrieb noch als gewährleistet ansieht, wenn Grundschulen wenigstens eine Klasse je Klassenstufe aufweisen.

8

 

 

    Die hohe Siedlungsdichte des Saarlandes lässt es zu, nach dem Vorbild der Länder Berlin und Bremen eine zweckmäßige Größe von Grundschulen dadurch zu erreichen, dass für einen geordneten Schulbetrieb künftig grundsätzlich die Zweizügigkeit verlangt wird. Zweizügigkeit führt im Vergleich zur Einzügigkeit zu einem effektiveren Einsatz des Lehrpersonals und der von den Gemeinden als Schulträgern zu stellenden Sachmittel, erleichtert Vertretungsunterricht und schafft Möglichkeiten des schulinternen Leistungsvergleichs innerhalb einer Klassenstufe. Kleinere Schulen können gemäß § 9 Abs. 4 SchoG aus wichtigen pädagogischen, organisatorischen oder siedlungsstrukturellen Gründen ausnahmsweise fortbestehen."....

9

 

 

    Seite 9/10:
    "Das Erfordernis der Zweizügigkeit als Merkmal eines geordneten Betriebs der Grundschulen (Absatz 2 Nr. 1) ermöglicht dem Land eine Konsolidierung dieser Schulform bei ständig sinkender Schülerzahl.

10

 

 

    Die Änderung in Absatz 4 verdeutlicht, dass vorbehaltlich der dortigen Ausnahmetatbestände jede Unterschreitung der Mindestzügigkeit Organisationsmaßnahmen zur Gewährleistung eines geordneten Schulbetriebs rechtfertigt.

11

 

 

    Der planerischen Vorsorge für die Sicherung eines geordneten Schulbetriebs auf absehbare Zeit dient die Einführung einer prognostischen Gestaltungsmöglichkeit in dem neuen Absatz 5. Auf diese Weise kann sowohl einem entsprechenden Antrag des Schulträgers als auch einer Schulentwicklungsplanung des Landes Rechnung getragen werden. Besonders sicher kann die Entwicklung der Schülerzahl einer Grundschule prognostiziert werden, da grundsätzlich alle Schulpflichtigen im Grundschulalter verpflichtet sind, die für sie zuständige Grundschule zu besuchen.

12

 

 

    Bevor Organisationsmaßnahmen zur Realisierung der neuen Mindestzügigkeit der Grundschulen getroffen werden, sind gemäß § 40 SchoG der Schulträger, die Schulregionkonferenz und die Schulkonferenzen der betroffenen Schulen zu beteiligen. Außer der Zusammenlegung von Schulen innerhalb des Gemeindegebietes bieten sich nach § 39 SchoG im Einzelfall auch interkommunale Lösungen durch Schulverbände oder öffentlichrechtliche Vereinbarungen an.

13

 

 

    Die Reduzierung der Schulstandorte verändert nicht nur für das Land als Träger der Kosten des Lehrpersonals sondern auch für die Gemeinden als Träger aller sonstigen Schulkosten die Kosten-Nutzen-Relation im Grundschulbereich. Soweit sich die Schülertransportkosten erhöhen, stehen dem Einsparungen bei den Schulgebäuden und beim technischen Personal gegenüber.

14

 

 

    Den Schülerinnen und Schülern kommen die erweiterten pädagogischen Handlungsmöglichkeiten größerer Schulen zugute."....

15

 

 

    Seite 2:
    "D. Finanzielle Auswirkungen

16

 

 

    Die Einführung der Zweizügigkeit als Ordnungsprinzip der Grundschule führt zu einer Entlastung des Landeshaushalts.

17

 

 

    E. Sonstige Kosten

18

 

 

    Infolge der Verminderung der Grundschulstandorte entstehen den kommunalen Schulträgern tendenziell höhere Schülertransportkosten. Dem stehen Einsparungen durch das Freiwerden von Schulgebäuden gegenüber."

19

 

 

3.

 

 

 

Die Antragsteller tragen vor:

20

 

 

Die Änderung des § 9 Abs. 2 Nr. 1 SchoG führe dazu, dass durch die Einführung der Zweizügigkeit nicht mehr für alle Grundschulen die Voraussetzungen eines geordneten Schulbetriebs gewährleistet seien, was einen Verstoß gegen Artikel 27 Abs. 5 SVerf darstelle. Auch liege eine Verletzung des Grundsatzes der Chancengleichheit insoweit vor, als durch die jetzt vorgeschriebene Zweizügigkeit der Grundschulen, die nach der Planung der Regierung zur Schließung vieler Grundschulstandorte führe, Schüler einen unzumutbar langen Schulweg in Kauf nehmen müssten. Außerdem sei das Selbstverwaltungsrecht der von Schulschließungen bedrohten Gemeinden (Artikel 117 Abs. 3 SVerf) verletzt, weil diese nicht vor Erlass des Änderungsgesetzes angehört worden seien. Eine Anhörung sei nach dem - aus dem Selbstverwaltungsrecht ableitbaren - Grundsatz des gemeindefreundlichen Verhaltens geboten gewesen, weil durch die zu erwartenden Grundschulschließungen Gemeinden nachteilig betroffen seien, und zwar durch Verminderung der Lebensqualität von Gemeindebezirken, wie z.B. durch den Verlust des kulturellen dörflichen Mittelpunktes, durch die Minderung der Wohnqualität des Ortes, der räumlichen Möglichkeiten für das Vereinsleben, durch mangelnde Kontakte zwischen Grundschule und Kindergarten sowie die Beeinträchtigung des Einzelhandels innerhalb der Ortschaft. Diese negativen Folgen für das gemeindliche Leben hätten im Wege der Anhörung erkannt und bei der beabsichtigten Änderung der Grundschulstruktur angemessen berücksichtigt werden können und müssen. Schließlich verstoße die Einführung der Zweizügigkeit für Grundschulen auch gegen Artikel 120 SVerf und das darin zum Ausdruck kommende strikte Konnexitätsprinzip. Dieses besage, dass im Verhältnis Land - Kommunen das Land diejenigen (Mehr-) Kosten zu tragen bzw. auszugleichen habe, die dadurch entstehen, dass das Land den Kommunen die Erfüllung von Aufgaben zur Pflicht macht. Das Prinzip enthalte ein Verschlechterungsverbot dergestalt, dass es nicht nur die Übertragung, sondern auch die Veränderung bestehender Aufgaben in qualitativer oder quantitativer Hinsicht umfasse. Eine solche Veränderung der Aufgaben, die den Gemeinden nach dem SchoG als Schulträgern der Grundschulen (§ 38 Abs. 1 SchoG) obliegen, habe stattgefunden und bei Gemeinden, die von der Einführung der Zweizügigkeit betroffen seien, zumindest teilweise zu schon eingetretenen oder zu erwartenden Mehraufwendungen geführt. So sei die Aufgabe, die Beförderungskosten für Schüler zu tragen, die notwendig durch den Besuch der Grundschule entstehen (§§ 44, 45 Abs. 1, Abs. 3 Nr. 3 SchoG), bei bestimmten Gemeinden ausgeweitet worden, weil sich aufgrund der durch die Gesetzesänderung bedingten Schulschließungen weitere Schulwege und ein höherer Transportbedarf für mehr Schüler ergäben. Mit durch die Zweizügigkeit bedingten Mehrausgaben für Schülertransporte von mindestens 2 Millionen EUR sei zu rechnen (Tendenz steigend). Jedenfalls nicht bei allen insoweit betroffenen Gemeinden würden die erhöhten Schülertransportkosten kompensiert durch Verringerung der Gebäudeunterhaltungs- und Verwaltungspersonalkosten (Hausmeister, Sekretärinnen). Auch sei die Verwertbarkeit der überflüssig werdenden Gebäude fraglich. Bei manchen Schulen würden wegen des neu eingeführten Zweizügigkeitsgrundsatzes Erweiterungen des Schulsystems mit baulichen Folgelasten erforderlich. Bei dieser Sachlage sei die Vorschrift des Artikel 120 Abs. 1 Satz 2, Abs. 2 SVerf verletzt. Da eine Erweiterung des Aufgabenbereichs vorliege, hätte der Gesetzgeber nach dieser Vorschrift Bestimmungen über die Deckung der Kosten treffen müssen. Das sei nicht geschehen. Der lapidare, nicht auf die einzelnen Gemeinden eingehende Hinweis in der Gesetzesbegründung des Regierungsentwurfs, den Gemeinden entstünden tendenziell höhere Schülertransportkosten, denen aber Einsparungen durch das Freiwerden von Schulgebäuden gegenüberstünden, könne nicht als Kostenermittlung im Sinne des Artikel 120 Abs. 1 Satz 2, Abs. 2 SVerf gewertet werden.

21

 

 

Das Konnexitätsprinzip des Artikel 120 SVerf und das ihm zugeordnete Junktim von Aufgabenauferlegung und Bestimmungen über die Deckung der Kosten dienten - unabhängig vom Gebot der Gewährleistung einer aufgabenentsprechenden Finanzausstattung - dem Schutz des kommunalen Selbstverwaltungsrechts gegen fortschreitende Einengung des finanziellen Spielraums der Gemeinden; seine Verletzung stelle deshalb auch eine Verletzung des Selbstverwaltungsrechts der Kommunen aus Artikel 117 Abs. 3 SVerf dar.

22

 

 

4.

 

 

 

Die Landesregierung hat zur Frage der Verfassungsgemäßheit der Änderung des § 9 Abs. 2 Nr. 1 SchoG im wesentlichen ausgeführt:

23

 

 

Art. 27 Abs. 5 SVerf enthalte den Auftrag an den Gesetzgeber, die Voraussetzungen eines geordneten Schulbetriebs festzulegen. Die inhaltliche Konkretisierung dieses Begriffs sei dem Gesetzgeber überlassen. Die von ihm zu schaffende Ordnung müsse lediglich sachgerecht im Sinne des Schulziels der Heranbildung der Jugend sein und den Erfordernissen der Erziehung, des Unterrichts und der Disziplin Rechnung tragen.

24

 

 

Der Gesetzgeber sei nach den Änderungen des Art. 27 SVerf in den Jahren 1965 und 1969 nicht mehr gezwungen, kleinste ortsnahe Schuleinheiten zu schaffen oder zu konservieren, wie dies nach Art. 27 Abs. 3 S. 2 SVerf in seiner ursprünglichen Fassung, die dem Erhalt der jetzt nicht mehr existierenden Bekenntnisschule gedient habe, der Fall gewesen sei. Es liege in seinem Ermessen, den organisatorischen Mindeststandard der Grundschule notfalls auf Kosten der Schulnähe anzuheben.

25

 

 

Die Verfassung gebiete im Zeichen der bestehenden angespannten Haushaltslage auch nicht, das notwendige Sparpotential nur außerhalb des Schulwesens zu suchen; vielmehr dürfe der Staat das sich aus der demografischen Entwicklung ergebende schulische Einsparpotential nutzen.

26

 

 

Hinsichtlich der öffentlichen Grundschule bestehe wegen der allgemeinen Grundschulpflicht kein aus dem Erziehungsrecht ableitbares Wahlrecht der Eltern.

27

 

 

Art und Länge des Schulweges berührten allerdings den Schutzbereich der Handlungsfreiheit der Schüler und den des Erziehungsrechts der Eltern. Diese Rechte würden aber in Anbetracht der Siedlungsdichte des Saarlandes durch die Umstellung von der mindestens einzügigen auf eine mindestens zweizügige Grundschule und den dadurch bedingten Wegfall von Grundschulen normalerweise nicht unzumutbar belastet. In Härtefällen könne auf der Verwaltungsebene Abhilfe geschaffen werden nach der Vorschrift des § 9 Abs. 4 SchoG, die ausnahmsweise die Fortführung einer Schule aus pädagogischen, organisatorischen oder siedlungsstrukturellen Gründen erlaube. Insoweit bestehe verwaltungsgerichtlicher Rechtsschutz.

28

 

 

Sofern man mit einer früheren Entscheidung des Verfassungsgerichtshof (Lv 4/86 in DÖV 1988, 124, 125) eine institutionelle Garantie für die Grundschule bejahe, sei damit nicht die einzelne Grundschule in ihrem Bestand geschützt.

29

 

 

Die Deckungsgarantie des Art. 120 SVerf sei nicht einschlägig. Abs. 1 der Bestimmung sei nur auf Auftragsangelegenheiten anwendbar; die durch die Änderung des § 9 Abs. 2 Nr. 1 SchoG eventuell erhöhten Beförderungskosten für Schülertransporte und für Bau- und Unterhaltungskosten würden aber von den Gemeinden in Erledigung pflichtiger Selbstverwaltungsaufgaben (§ 51 SchoG) getragen. Über Art. 120 Abs. 2 SVerf, der die pflichtigen Selbstverwaltungsaufgaben betreffe, seien die Regelungen des Abs. 1 gleichfalls nicht anwendbar, weil das Land sich durch die Novellierung des § 9 Abs. 2 Nr. 1 SchoG nicht von einer Aufgabe entlaste, die es bisher selbst wahrgenommen habe.

30

 

 

Das Selbstverwaltungsrecht der Gemeinden (Art. 117 und 119 Abs. 1 SVerf) sei nicht verletzt; denn die Gesetzesnovelle verändere nur die Binnenverfassung der Grundschule und greife somit nicht in die den Gemeinden obliegende äußere Schulverwaltung ein. Auch werde die Finanzhoheit der Gemeinden nicht verletzt, wenn infolge der Gesetzesnovelle neue Auslagen entstehen sollten.

31

 

 

Es liege auch kein Verstoß gegen die Finanzausstattungsgarantie des Art. 119 Abs. 2 SVerf vor. Diese Garantie greife erst ein, wenn bei der Umorganisation der Grundschule per saldo Mehrkosten entstehen sollten, was erst auf Grund des Vollzugs des Gesetzes nach Grund und Höhe feststellbar sei.

32

 

 

Das von den Antragstellern postulierte Recht der Gemeinden auf Anhörung vor Novellierung des § 9 Abs. 2 Nr. 1 SchoG lasse sich aus der Verfassung des Saarlandes nicht herleiten.

33

 

 

5.

 

 

 

Der Landtag des Saarlandes hat von einer Stellungnahme zum Normenkontrollantrag abgesehen.

34

 

 

B.

 

 

 

1.

 

 

 

Der Normenkontrollantrag ist zulässig.

35

 

 

Der Antrag kann von mindestens einem Drittel der Mitglieder des Landtags gestellt werden (Art. 97 Nr. 2 SVerf, § 43 Abs. 1 VerfGHG). Diese Voraussetzung liegt in Anbetracht der Zahl der Landtagsmandate (51) vor.

36

 

 

Nach § 43 Abs. 2 Nr. 1 VerfGHG ist der Antrag zulässig, wenn ein Antragsberechtigter eine Norm des Landesrechts wegen förmlicher oder sachlicher Unvereinbarkeit mit der Verfassung für nichtig hält. Ob dieses Erfordernis, wonach die Antragsteller nicht lediglich Zweifel an der Verfassungsgemäßheit sondern die Überzeugung von der Verfassungswidrigkeit der angegriffenen Norm haben müssen, eine verfassungswidrige Einengung des Antragsrechts darstellt, kann hier offen bleiben, weil sich dann die Zulässigkeit des Antrags unmittelbar aus der Verfassung ergäbe. Denn dann würden schon Zweifel, d.h. die Annahme einer gewissen Wahrscheinlichkeit einer Verfassungswidrigkeit der Norm, für die Zulässigkeit des Antrags genügen (vgl. zu dem gleichgelagerten Verhältnis zwischen Art. 93 Abs. 1 Nr. 3 GG und § 76 Nr. 1 BVerfGG Umbach/Clemens-Stuth, BVerfGG, § 76 Rdn. 6; Schmidt-Bleibtreu, BVerfGG (Stand 2005), § 76 Rdn. 47). Genügen aber Zweifel, so reicht erst recht die Überzeugung von der Verfassungswidrigkeit einer Norm aus, wenn diese Überzeugung bei Antragsberechtigten vorliegt.

37

 

 

2.

 

 

 

Gegenstand des Verfahrens ist ausschließlich die Frage, ob Artikel 1 Nr. 4 Buchst. a) des Gesetzes Nr. 1568 mit der Verfassung des Saarlandes vereinbar ist oder nicht (§ 45 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 VerfGHG). Eine Ausdehnung des Verfahrens nach § 45 Abs. 1 Satz 2 VerfGHG auf weitere Vorschriften des Änderungsgesetzes oder des Schulordnungsgesetzes kommt nicht in Betracht, weil die geänderte Vorschrift mit der Verfassung vereinbar ist, wie sich aus dem Nachfolgenden ergibt.

38

 

 

C.

 

 

 

Das Gesetzgebungsverfahren leidet nicht an Mängeln, die das Gesetz Nr. 1568 vom 11.5.2005 und damit auch dessen Artikel 1 Nr. 4 Buchst. a) nichtig machen. Wie der Verfassungsgerichtshof bereits in seinem Urteil vom 1.7.1987 (- Lv 4/86 - im Umdruck S. 35 = DÖV 1988, 124, 125) entschieden hat, führen Verstöße gegen die Geschäftsordnung des Landtages nicht zur Nichtigkeit eines Gesetzes, welches in Übereinstimmung mit den Verfahrensvorschriften der Verfassung beschlossen worden ist (vgl. weiter BVerfGE 29, 221, 234 = NJW 1971, 365, 366 Sp. 1; VerfGH RP, VwRspr 1, 245). Aus dem Umstand, dass die 2. und 3. Lesung des Gesetzes am gleichen Tage erfolgt sind, obwohl § 33 Abs. 3 Halbsatz 2 der Geschäftsordnung anordnet, dass die zur Verabschiedung einer Gesetzesvorlage erforderlichen Lesungen nicht in einer Sitzung und nicht am selben Tage stattfinden dürfen, kann, selbst wenn ein Verstoß gegen die Geschäftsordnung vorliegen sollte, nicht auf die Verfassungswidrigkeit und Nichtigkeit des Gesetzes geschlossen werden.

39

 

 

D.

 

 

 

I.

 

 

 

Entgegen der Ansicht der Antragsteller verstößt die Vorschrift nicht gegen Artikel 27 Abs. 5 SVerf. Der Artikel lautet:

40

 

 

    "Öffentliche Schulen müssen die Voraussetzungen eines geordneten Schulbetriebs erfüllen. Das Nähere bestimmt ein Gesetz."

41

 

 

Was unter einem geordneten Schulbetrieb zu verstehen ist, wird von der Verfassung nicht definiert. Durch den Begriff des Schulbetriebs ist die Schule als organisatorische Einheit angesprochen, in der es bestimmte betriebliche Funktionen gibt und in der typische Abläufe stattfinden. Diese zu normieren, d.h. nach allgemeinen Regeln zu ordnen, ist Aufgabe des einfachen Gesetzgebers; da sich in Artikel 27 Abs. 5 SVerf selbst keine Ordnungsmerkmale für den Betrieb einer Schule finden, fällt dessen Strukturierung nach Funktionen, Abläufen, Befugnissen und Verhaltensregeln in den Gestaltungsbereich des einfachen Gesetzgebers. Als geordnet kann demnach der Schulbetrieb dann gelten, wenn das Ausführungsgesetz zu Artikel 27 Abs. 5 SVerf die wesentlichen Regeln enthält, nach denen der Betrieb des jeweiligen Schultypus zu strukturieren ist, und wenn das Regelwerk in sich zumindest widerspruchsfrei ist. Artikel 27 Abs. 5 SVerf enthält keine über die formale Kategorie der Ordnung hinausgehenden inhaltlichen Kriterien.

42

 

 

Deshalb kann der Umstand, dass der einfache Gesetzgeber bei der Regelung des Schulbetriebs sonstige verfassungsrechtliche Vorgaben zu beachten hat, nicht dazu führen, diese Vorgaben, soweit sie sich im schulischen Bereich auswirken können, in den Begriff des geordneten Schulbetriebs zu integrieren und diesen so inhaltlich anzureichern. Ob der Betrieb von Schulen als geordnet im Sinne des Artikel 27 Abs. 5 SVerf betrachtet werden kann, ist unabhängig von der Frage zu beurteilen, ob sonstige Normen der Verfassung beachtet worden sind, also beispielsweise davon, ob das Sozialstaatsprinzip (Artikel 60 Abs. 1 SVerf) oder die Erziehungsziele der Artikel 26 Abs. 1, 27 Abs. 1, 30 SVerf bei der einfachgesetzlichen Ordnung des Schulbetriebes ausreichend berücksichtigt worden oder ob die Diskriminierungsverbote des Artikel 12 Abs. 3 SVerf eingehalten sind. Auch wenn ein Verfassungsziel, wie z.B. das der Artikel 26 Abs. 1, 27 Abs. 1 SVerf eine besondere Nähe zur Schule hat, erschöpft sich seine rechtliche Bedeutung keineswegs in diesem Bereich. Es handelt sich deshalb auch insoweit um externe verfassungsrechtliche Anforderungen an die Schulordnung. Diese sind nicht in dem Begriff des geordneten Schulbetriebes enthalten. Das gleiche gilt aber auch für das Erziehungsziel des Art. 27 Abs. 4 S. 2 SVerf; denn auch diese Vorschrift bezieht sich nicht auf die Ordnung des Schulbetriebs, sondern auf ethische Haltungen der Lehrer im Rahmen von Unterricht und Erziehung. Art. 27 Abs. 6 SVerf stellt ebenfalls kein Element eines geordneten Schulbetriebs dar, sondern regelt den Zugang zu den verschiedenen wählbaren Schularten mit ihren jeweiligen Schulordnungen entsprechend der Eignung der Schüler. Erst recht kann der Begriff des geordneten Schulbetriebes nicht durch Zielvorstellungen über die pädagogischen und erzieherischen Inhalte angereichert werden, die nicht oder nicht vollständig durch Verfassungsrecht determiniert sind. Denn im Rahmen der Verfassung ist der Gesetzgeber berufen, schulpolitische Inhalte zu wählen, ohne dass aus Artikel 27 Abs. 5 SVerf insoweit verfassungsrechtliche Grenzen abgeleitet werden könnten.

43

 

 

Geht man davon aus, so ist nicht ersichtlich, inwiefern die Änderung des § 9 Abs. 2 Nr. 1 SchoG durch das Gesetz Nr. 1568 mit Artikel 27 Abs. 5 SVerf unvereinbar sein soll.

44

 

 

§ 9 Abs. 1 SchoG enthält, verglichen mit Artikel 27 Abs. 5 SVerf, eine differenziertere Bestimmung des Begriffs des geordneten Schulbetriebs. Die Schule soll eine fruchtbare Unterrichts- und Erziehungsarbeit gewährleisten und soll zu diesem Zweck eine Differenzierung des Unterrichts erlauben sowie einen zweckmäßigen und wirtschaftlichen Einsatz von personellen und sächlichen Mitteln möglich machen. Diesen Zielvorstellungen soll die Größe der Schule angepasst sein. Dabei geht der Gesetzgeber davon aus, dass zur Sicherung eines geordneten Schulbetriebs eine gewisse Mindestgröße des jeweiligen Schultyps erforderlich ist. In diesem Sinne legt § 9 Abs. 2 Nr. 1 SchoG (neue Fassung) für Grundschulen fest, dass sie wenigstens zwei Klassen je Klassenstufe aufweisen müssen, wobei Schulen, die diese Mindestvorgabe unterschreiten, nur ausnahmsweise fortgeführt werden dürfen, nämlich dann, wenn der Schließung der Schule wichtige pädagogische, organisatorische oder siedlungsstrukturelle Gründe entgegenstehen (§ 9 Abs. 4 SchoG).

45

 

 

In diesen Regelungen (§ 9 Abs. 1 und Abs. 2 Nr. 1 SchoG) liegt kein Verstoß gegen Artikel 27 Abs. 5 SVerf. Dabei ist von vornherein zu berücksichtigen, dass die differenziertere Definition des Begriffs des geordneten Schulbetriebs, wie sie in Abs. 1 der genannten Vorschrift enthalten ist, bereits in den durch Artikel 27 Abs. 5 SVerf eröffneten Gestaltungsbereich des einfachen Gesetzgebers fällt. Andere Konkretisierungen des Begriffs des geordneten Schulbetriebes wären dem Gesetzgeber möglich gewesen. § 9 Abs. 1 SchoG besitzt keinen Verfassungsrang und kann deshalb auch nicht als verfassungsrechtlicher Prüfungsmaßstab für die Gültigkeit des § 9 Abs. 2 Nr. 1 SchoG verwendet werden. Vielmehr muss insoweit auf die Norm des Artikel 27 Abs. 5 Satz 1 SVerf zurückgegriffen werden. Da diese Vorschrift aber, wie bereits ausgeführt, nur in einem formalen Sinne die Voraussetzungen eines Geordnetseins des Schulbetriebs fordert, käme die Verfassungswidrigkeit des § 9 Abs. 2 Nr. 1 SchoG nur in Betracht, wenn die als Mindestbedingung festgeschriebene Zweizügigkeit von Grundschulen ein Strukturelement darstellte, welches es unmöglich machte, Grundschulen eine in sich geordnete Struktur zu geben. Das aber erscheint abwegig. Dies zu behaupten würde bedeuten, dass nur Grundschulen mit einem geringeren Klassenbestand ordnungsgemäß geführt werden können. Eine solche Behauptung hätte nur Sinn, wenn man unter Rückgriff auf frühere Vorstellungen über den Sinn und die Aufgaben der Grundschule von einem Bild der Schule ausginge, welches nicht dasjenige des jetzigen Gesetzgebers ist. Dieser hebt auf die erweiterten pädagogischen Handlungsmöglichkeiten größerer Schulen ab, die offenbar daraus resultieren sollen, dass größere Schulen mit einem höheren Bestand an Lehrern arbeiten und dadurch eine Differenzierung des Unterrichts erreichen können und dass der Einsatz von personellen und sachlichen Mitteln in ökonomischerer und effektiverer Weise stattfinden kann als bei kleinen Schulen. Diese Ordnungsvorstellungen des Gesetzgebers kommen mit Artikel 27 Abs. 5 Satz 1 SVerf in keinerlei Konflikt. Vielmehr ist es, wie bereits ausgeführt, Sache des einfachen Gesetzgebers, im Rahmen der verfassungsrechtlich vorgegebenen inhaltlichen Zielvorstellungen eigene schulpolitische Akzente zu setzen. Dabei ist es ihm unbenommen, Gesichtspunkte der wirtschaftlichen Rationalität und der Effektivität des Mitteleinsatzes zu berücksichtigen. Dem steht Artikel 27 Abs. 5 SVerf umso weniger entgegen, als in dem in dieser Vorschrift verwendeten Begriff des geordneten Schulbetriebs die ökonomische Rationalität der betrieblichen Institutionen und Abläufe eher mitgedacht als ausgeschlossen ist; denn jedenfalls wird man einen Betrieb, der den Grundsatz der Wirtschaftlichkeit nicht oder nicht genügend berücksichtigt, als weniger gut geordnet bezeichnen müssen.

46

 

 

Dieses Ergebnis wird durch die verfassungsrechtliche Entwicklung bestätigt: Nach Artikel 27 SVerf in der ursprünglichen Fassung waren die öffentlichen Volksschulen Bekenntnisschulen, in denen die Schüler von Lehrern des gleichen Bekenntnisses unterrichtet und erzogen wurden. Der Verfassungsgeber sah voraus, dass es Gemeinden mit Schülern einer Bekenntnisminderheit geben werde, für die eine Schule ihres Bekenntnisses nicht werde eingerichtet werden können, weil wegen der geringen Zahl ein geordneter Schulbetrieb nicht gewährleistet wäre. Für diesen Fall ordnete der Verfassungsgeber in Artikel 27 Abs. 3 SVerf (alt) an, dass diese Schüler das Recht haben sollten, in die Schule eines anderen Bekenntnisses aufgenommen zu werden. Zum andern sah sich der Verfassungsgeber zu dem Hinweis veranlasst, "dass durch eine einklassige Schule ein geordneter Schulbetrieb gewährleistet" sei (Artikel 27 Abs. 3 Satz 2 - alt). Ersichtlich sollten möglichst geringe Anforderungen an die Mindestgröße einer Volksschule gestellt werden, um der Bekenntnisminderheit eine eigene Schule schon dann zu sichern, wenn diese insgesamt nur über eine Klasse verfügte. Es bestand also ein Spannungsverhältnis zwischen der Vorstellung eines geordneten Schulbetriebes, der eine gewisse Schulgröße voraussetzt, und dem Bestreben, den Bekenntnisminderheiten nach Möglichkeit eine eigene, durch die religiösen und sittlichen Grundsätze des betreffenden Bekenntnisses bestimmte Schule zu sichern. Dies zeigt, dass schon bei Erlass der Verfassung die einklassige Volksschule nicht als pädagogisches Ideal betrachtet wurde; die zugelassene zumindest einklassige Volksschule war vielmehr eine Konzession an das Prinzip der Bekenntnisschule. Diese Konzession wurde bereits durch die Verfassungsänderung vom 23.5.1965 (Amtsbl. S. 189) zurückgenommen, indem die Zulässigkeit der einklassigen Volksschule aus der Verfassung gestrichen und in Abs.3 folgende Regelung aufgenommen wurde:

47

 

 

    "Die Wahl der Schulart steht den Erziehungsberechtigten zu. Auf Antrag der Erziehungsberechtigten sind Bekenntnisschulen oder christliche Gemeinschaftsschulen neu einzurichten, soweit hierdurch ein geordneter Schulbetrieb nicht beeinträchtigt wird. Das Nähere wird durch ein Gesetz bestimmt."

48

 

 

Auch in der Folgezeit gab es auf der Ebene der Verfassung keine Bestimmung mehr, die für Volksschulen bzw. Grund- und Hauptschulen eine Mindestklassenzahl festlegte, bei deren Erreichen ein geordneter Schulbetrieb noch als gewährleistet betrachtet werden musste. In Artikel 27 Abs. 3 und 4 SVerf in der auf Grund des verfassungsändernden Gesetzes vom 5.11.1969 (Amtsbl. S. 765) geltenden Fassung war lediglich bestimmt, dass u.a. die öffentlichen Grund- und Hauptschulen "Gemeinsame Schulen" seien und dass diese Schularten die Voraussetzungen eines geordneten Schulbetriebes erfüllen müssten.

49

 

 

Das Fehlen der Voraussetzung einer erforderlichen Mindestzahl von Klassen im Text erklärt sich ohne weiteres daraus, dass das Schutzobjekt des ursprünglichen Art. 27 Abs. 3 S. 2 SVerf durch die gleichzeitige Einführung der Gemeinsamen Schule definitiv entfallen war. Schließlich wurde durch das verfassungsändernde Gesetz vom 27.3.1996 (Amtsbl. S. 422) das Prinzip des geordneten Schulbetriebs auf sämtliche öffentliche Schulen ausgedehnt, womit Art. 27 Abs. 5 SVerf die heute noch geltende Fassung erhielt. Diese Entwicklung zeigt, dass auf der Verfassungsebene das Prinzip des geordneten Schulbetriebs von der ursprünglichen Relation zu einer bestimmten, noch ausreichenden Klassenzahl völlig gelöst und die Bestimmung angemessener Mindestklassenzahlen dem einfachen Gesetzgeber überlassen worden ist, womit der ursprüngliche verfassungsrechtliche Sinn der Norm entfiel und als einzige, aus der Verfassung zu entnehmende "inhaltliche" Vorgabe (unter Ausdehnung auf alle anderen öffentlichen Schulen, zu deren Klassenanzahl Art. 27 SVerf alt nichts enthielt) nur noch die Kategorie der Ordnung verblieb. Im wesentlichen bedeutet die Norm nur noch, dass die Regelung der Schulordnung dem Gesetzgeber vorbehalten ist.

50

 

 

II.

 

 

 

Es ist nicht erkennbar, dass Artikel 1 Nr. 4 Buchstabe a) des Gesetzes Nr. 1568 bzw. § 9 Abs. 2 Nr. 1 SchoG (neu) gegen andere Verfassungsartikel oder -grundsätze verstößt.

51

 

 

Sieht man zunächst von den nachfolgend unter III und IV behandelten Fragen ab, so kommt allenfalls eine Verletzung des rechtsstaatlichen Bestimmtheitsgebots, ein Verstoß gegen das Sozialstaatsgebot, die beide Inhalt der Verfassung sind (Artikel 60 Abs. 1 SVerf), sowie gegen Art. 2 S. 1 SVerf und Art. 24 Abs. 1 S. 1 SVerf in Betracht.

52

 

 

1.

 

 

 

Das Bestimmtheitsgebot ist nicht verletzt, gleichgültig, ob man die an den geänderten § 9 Abs. 2 Nr. 1 SchoG zu stellenden Bestimmtheitsanforderungen aus dem allgemeinen Rechtsstaatsgebot, aus einer etwaigen Grundrechtsrelevanz der Vorschrift oder aus einem sonstigen verfassungsrechtlichen Gesetzesvorbehalt herleitet (vgl. zu den verschiedenen Bestimmtheitsgeboten Jarass/-Pieroth a.a.O. Art. 20 Rdn. 61, 62 und 44 bis 52). Sofern sich aus der Art der Herleitung verschieden strenge Maßstäbe ergeben sollten, so genügt die geänderte Fassung des § 9 Abs. 2 Nr. 1 SchoG ihnen allen.

53

 

 

Zwar wird aus der geänderten Vorschrift nicht klar, welche Klassenzahl bei welcher Zahl von Schülern einer Klassenstufe zu errechnen ist. Dies folgt erst aus der Verordnung des Ministers für Bildung, Kultur und Wissenschaft über die Festlegung der Werte für die Klassen-, Gruppen- und Kursbildung und über Schüler-Lehrer-Relationen vom 19.7.1996 - sog. Klassenbildungsverordnung - (Amtsbl. S. 723).

54

 

 

Eine Unbestimmtheit der Regelung des § 9 Abs. 2 Nr. 1 SchoG ergibt sich daraus aber nicht. Allerdings kommt es nach § 9 Abs. 1 SchoG darauf an, eine Schulgröße festzulegen, die eine fruchtbare Unterrichts- und Erziehungsarbeit gewährleistet, wobei zur Schulgröße in diesem Sinne nicht nur die Zahl der Klassen, sondern auch ein Rahmen für die maximale und minimale Zahl von Schülern einer Klasse des jeweiligen Schul- oder Klassentyps gehört. Geht man davon aus, so stellt Abs. 2 Nr. 1 des § 9 SchoG nur eine unvollständige Lösung der Frage dar, welche Schulgröße mindestens gegeben sein muss, um den Schulbetrieb noch als geordnet bezeichnen zu können. Sie fügt sich jedoch als Teilelement in die schulrechtliche Gesamtregelung der Mindestgröße von Grundschulen ein, wenn man sie mit der Klassenbildungsverordnung (s.o.) kombiniert. Als Teilregelung ist der Wortlaut des § 9 Abs. 2 Nr. 1 SchoG eindeutig und einer unterschiedlichen Interpretation nicht zugänglich.

55

 

 

Es bedarf keiner Erörterung der Frage, ob § 43 SchoG, der die Ermächtigungsgrundlage für die Klassenbildungsverordnung darstellt, seinerseits die erforderliche Bestimmtheit besitzt oder sonst verfassungsgemäß ist. Sollte dies nicht der Fall sein, so würde dieser Mangel der Gesamtregelung jedenfalls nicht der Teilregelung des allein hier in Rede stehenden geänderten § 9 Abs. 2 Nr. 1 SchoG anhaften.

56

 

 

2.

 

 

 

Die mit dem Normenkontrollantrag angegriffene Vorschrift verletzt auch nicht das Sozialstaatsprinzip. Zwar verursacht die Neufassung des § 9 Abs. 2 Nr. 1 SchoG den Verlust von Grundschulstandorten und führt dadurch für bestimmte Schülergruppen zu längeren Schulwegen; diese werden hinsichtlich ihres Anspruchs auf Ausbildung und Erziehung gegenüber schulnäher wohnenden Schülern eventuell stärker benachteiligt als bisher. Dabei kommt es nicht unbedingt darauf an, ob sich das im Zusammenspiel mit den Grundrechten zu interpretierende Sozialstaatsprinzip im Einzelfall zu einer Grundrechtsposition, also einem subjektiven Recht verdichtet (vgl. dazu Jarass/Pieroth, GG, 7. Aufl., Art. 20, Rdnr. 107 a). Das Sozialstaatsprinzip ist unabhängig davon ein Bestandteil des objektiven Rechts; es kann demnach nicht von vornherein ausgeschlossen werden, dass dieses Prinzip verletzt sein kann, ohne dass durch das Gesetz selbst bereits eine Grundrechtsverletzung herbeigeführt wird. Ist z.B. voraussehbar, dass das Gesetz im Wege der Anwendung zu bestimmbaren Grundrechtsverletzungen führen muss, so kann schon deshalb ein Verstoß dieses Gesetzes gegen das objektive Sozialstaatsprinzip vorliegen.

57

 

 

Diese Fallgestaltung ist indessen nicht gegeben. Die mit der größeren Entfernung vom Schulstandort verbundenen Nachteile für Schüler werden durch Schülertransporte abgemildert. Das Prinzip der Chancengleichheit erlaubt keine vollständige Durchführung. Nicht alle durch die Umstände oder die natürlichen Gegebenheiten bedingten Unterschiede hinsichtlich Chancenverwirklichung können ausgeglichen werden. Es muss deshalb genügen, dass alle Grundschüler unter zumutbaren Bedingungen ihr Recht auf Bildung wahrnehmen und ihrer Schulpflicht genügen können. Dies erscheint im Saarland im Hinblick auf seine dichte Besiedelung, seine gute verkehrsmäßige Erschlossenheit und die daraus folgenden relativ geringen Fahrzeiten gesichert.

58

 

 

Überdies eröffnet § 9 Abs. 4 SchoG die Möglichkeit, eine Schule trotz Unterschreitung der in § 9 Abs. 2 Nr. 1 SchoG vorgegebenen Mindestvoraussetzung ausnahmsweise fortzuführen, wenn dies aus wichtigen pädagogischen, organisatorischen oder siedlungsstrukturellen Gründen erforderlich ist. Soweit die Siedlungsstruktur zu überlangen, nicht mehr zumutbaren Schulwegen führen würde, könnte sich daraus in concreto ein subjektives Recht auf Chancengleichheit der Schüler, aber auch eine mit dem Gleichheitsprinzip nicht vereinbare übermäßige Last, der Schulpflicht zu genügen, dergestalt ergeben, dass das Land gegenüber bestimmten Schülern oder Eltern entweder gehindert sein könnte, eine Grundschule zu schließen bzw. verpflichtet wäre, einen ortsnäheren Schulstandort zu unterhalten oder auf andere Weise durch besondere Maßnahmen den Nachteil der betroffenen Schüler und Eltern auszugleichen. Für eine solche auf der Grundlage des § 9 Abs. 4 SchoG zu treffende Entscheidung mag die Behörde zwar einen Ermessensspielraum haben; es kann sich aber eine Ermessensreduzierung auf Null ergeben (BVerwGE 42, 148, 157 ff.). Im Hinblick auf die so eröffnete Möglichkeit, im Einzelfall die Chancengleichheit von Grundschülern zu wahren, kann die mit dem Normenkontrollantrag angegriffene Norm nicht aufgrund einer eventuelle Verletzung eines Grundrechts auf Chancengleichheit für verfassungswidrig erklärt werden.

59

 

 

3.

 

 

 

Ein Eingriff in die Freiheitsrechte der Schüler liegt nicht vor.

60

 

 

Der Schutzbereich des Art. 2 S. 1 SVerf wird durch die Änderung des § 9 Abs. 2 Nr. 1 SchoG bzw. durch die geänderte Vorschrift nicht berührt, da die geänderte Norm nicht, wie es die Verfassung fordert, eine "Handlung, Duldung oder Unterlassung" vorschreibt oder untersagt. Einschränkungen der Handlungsfreiheit ergeben sich schulrechtlich nur aus Verhaltenspflichten (z.B. aus der - übrigens verfassungsrechtlich unbedenklichen - gesetzlichen Schulpflicht), die nicht Gegenstand des vorliegenden abstrakten Normenkontrollverfahrens sind.

61

 

 

Im übrigen stünde bei Bejahung eines Eingriffs die allgemeine Handlungsfreiheit nach Art. 2 S. 1 SVerf ebenso wie nach Art. 2 Abs. 1 GG bis zur Grenze der Unverhältnismäßigkeit eines Eingriffs unter dem Vorbehalt des einfachen Gesetzes (vgl. zum GG Jarass/-Pieroth GG 7. Aufl. Art. 2 GG Rdn. 21). Diese Grenze wäre nicht überschritten. Eine Verlängerung von Schulwegen für Grundschüler ist zwar geeignet, auf deren Interessen nachteilig zu wirken, diese Interessen müssen jedoch bei der Abwägung mit dem Interesse an einer effektiveren Gestaltung der Schulorganisation, die allen Schülern zugute kommt, und dem legitimen Interesse der Allgemeinheit an der Einsparung von Kosten zurücktreten, solange der für manche Grundschüler verlängerte Schulweg noch zumutbar ist (vgl. vorstehend Abschnitt 2).

62

 

 

4.

 

 

 

Die Gesetzesänderung greift auch nicht in das Erziehungsrecht der Eltern aus Art. 24 Abs. 1 S. 1 SVerf ein. Der Erziehungsauftrag der Schule aus Art. 27 Abs. 1, 2 SVerf, welcher Art. 7 Abs. 1 GG entspricht, ist dem Erziehungsrecht der Eltern nicht nach-, sondern gleichgeordnet (BVerfGE 34, 165, 182 f = NJW 1973, 133, 134). Daraus folgt, dass organisatorische Regelungen nicht als solche schon das Erziehungsrecht der Eltern berühren. Denn die organisatorische Gliederung der Schule gehört in den Gestaltungsbereich des Staates (BVerfGE a.a.O.). Das Erziehungsrecht der Eltern kann nur in diesem Rahmen zum Zuge kommen, sei es als - in Grenzen bestehendes - Wahlrecht hinsichtlich eingerichteter alternativer Schulformen oder Ausbildungszüge (BVerfG a.a.O.), sei es bei inhaltlichen pädagogischen Zielsetzungen des Staates, die mit denjenigen von Eltern in Konflikt geraten können, wobei der Staat für die Vielzahl von Anschauungen in Erziehungsfragen so weit offen sein muss, als dies sich mit einem geordneten staatlichen Schulsystem verträgt (BVerfG a.a.O.). Beide Fallgruppen kommen vorliegend nicht in Betracht:

63

 

 

Als wählbare Alternative zur öffentlichen Grundschule gibt es von Verfassungs wegen nur die private Grundschule, sofern eine solche gemäß den Zulassungsvoraussetzungen des Art. 28 Abs. 3 SVerf in Verbindung mit Art. 7 Abs. 5 GG genehmigt und errichtet worden ist. Diese Alternative wird durch § 9 Abs. 2 Nr. 1 SchoG nicht angetastet.

64

 

 

Da die Änderungsvorschrift keine pädagogischen Zielvorstellungen artikuliert, bezieht sie sich nicht auf innerschulische Konflikte zwischen pädagogischen Zielen der Schule und erzieherischen Vorstellungen der Eltern. Soweit geltend gemacht würde, die pädagogischen Ziele würden in einer mindestens zweizügigen Grundschule zu je 4 Klassen nicht optimal erreicht, läge lediglich eine Kritik an der organisatorischen Gliederung und Gestaltung der Schule, die in der Zuständigkeit des Staates liegt, vor. Das Elternrecht wäre nur betroffen, wenn § 9 Abs. 2 Nr. 1 SchoG es den Eltern unmöglich machen oder erschweren würde, ihr Recht auf Erziehung der Kinder "zur leiblichen, geistigen, seelischen sowie zur gesellschaftlichen Tüchtigkeit" (Art. 24 SVerf) wahrzunehmen. Davon kann nicht die Rede sein.

65

 

 

III.

 

 

 

Die mit dem Normenkontrollantrag angegriffene gesetzliche Bestimmung ist auch mit Artikel 120 SVerf in der Fassung des Gesetzes Nr. 1438 zur Änderung der Verfassung des Saarlandes vom 25.8.1999 vereinbar.

66

 

 

1.

 

 

 

Bis zum Inkrafttreten dieser Verfassungsänderung hatte der Artikel 120 SVerf folgenden Wortlaut:

67

 

 

    (1) Staatliche Aufgaben können durch förmliches Gesetz den Gemeinden und Gemeindeverbänden zur Durchführung übertragen werden.

68

 

 

    (2) Das Land sichert den Gemeinden und Gemeindeverbänden die zur Durchführung der übertragenen Aufgaben erforderlichen Mittel.

69

 

 

Die seit 1.10.1999 geltende Fassung lautet wie folgt:

70

 

 

    (1) Durch förmliches Gesetz können den Gemeinden und Gemeindeverbänden staatliche Aufgaben zur Durchführung übertragen werden. Dabei sind Bestimmungen über die Deckung der Kosten zu treffen. Das Land sichert den Gemeinden und Gemeindeverbänden die zur Durchführung der übertragenen Aufgaben erforderlichen Mittel.

71

 

 

    (2) Gleiches gilt, wenn das Land die Erfüllung solcher Aufgaben, die es bisher selbst wahrgenommen hat, den Gemeinden und Gemeindeverbänden gesetzlich zur Pflicht macht.

72

 

 

Artikel 120 Abs. 1 Satz 1 und 3 SVerf entsprechen, wie ersichtlich, inhaltlich der früheren Fassung des gesamten Artikels 120 SVerf. Der Verfassungsgerichtshof hat zur früheren Fassung entschieden, dass die Vorschrift nur sogenannte Auftragsangelegenheiten betrifft, die von den Kommunen für das Land unter dessen Fachaufsicht zu erledigen sind (vgl. Lv 2/92 im Umdruck S. 12 = NVwZ-RR 1995, 153). Von den Auftragsangelegenheiten zu unterscheiden sind die Selbstverwaltungsaufgaben, die die Kommunen in eigener Verantwortung und unter bloßer Rechtsaufsicht des Landes erfüllen, wobei es sich um von den Gemeinden aus eigener Initiative in Angriff genommene oder vom Land zur Pflicht gemachte Aufgaben (sogenannte pflichtige Selbstverwaltungsaufgaben) handeln kann (Verfassungsgerichtshof a.a.O).

73

 

 

Mit letzteren befasst sich Artikel 120 Abs. 2 SVerf, für den es in der früheren Fassung dieses Artikels keine Entsprechung gibt. Dass Absatz 2 Selbstverwaltungsaufgaben betrifft, ist in der Vorschrift nicht ausdrücklich gesagt, folgt aber aus der grundsätzlichen Aufteilung der Aufgaben zwischen Kommunen und Land, wie sie sich aus Artikel 117 Abs. 2 und 3 SVerf und Artikel 120 Abs. 1 S. 1 SVerf ergibt.

74

 

 

Daraus folgt: Artikel 120 Abs. 1 SVerf ist auf die durch Art. 1 Nr. 4 Buchstabe a) des Gesetzes 1568 erfolgte Änderung des § 9 Abs. 2 Nr. 1 SchoG nicht direkt anwendbar. Diese Vorschrift stellt keine Übertragung einer staatlichen Aufgabe zur Durchführung auf die Gemeinden dar, auch keine Erweiterung oder Intensivierung einer solchen Übertragung. In Betracht kommt lediglich, dass durch die Änderung des § 9 Abs. 2 Nr. 1 SchoG mittelbar eine Ausweitung von gemeindlichen Aufgaben eingetreten ist, die den Gemeinden als Schulträgern gemäß den unveränderten Vorschriften der §§ 38 Abs. 1, 44 bis 46, 51 SchoG als pflichtige Selbstverwaltungsaufgaben obliegen; und zwar dadurch, dass die Einführung der Zweizügigkeit und der Vollzug dieser gesetzlichen Vorgabe zur Schließung von Grundschulen geführt hat oder noch führen wird mit der weiteren Konsequenz, dass sich - eventuell ohne hinreichend ausgleichende Kostenersparnisse - die von den Schulträgern als Selbstverwaltungsaufgabe zu tragenden Beförderungskosten für Schüler erhöhen (§ 45 Abs. 3 Nr. 3 SchoG) und dass ebenfalls erhöhte Kosten anfallen könnten im Zusammenhang mit der Erfüllung der Aufgabe, erforderliche Schulgebäude nebst Anlagen zu errichten, mit den notwendigen Lehrmitteln, Bibliotheken und Einrichtungen auszustatten und zu unterhalten sowie das erforderliche Verwaltungspersonal zu stellen (§ 46 Abs. 1 SchoG).

75

 

 

2.

 

 

 

Gleichwohl verstößt die geänderte Fassung des § 9 Abs. 2 Nr. 1 SchoG auch nicht gegen Artikel 120 Abs. 2 SVerf in Verbindung mit Abs. 1 dieser Bestimmung.

76

 

 

Dabei kann dahinstehen, ob die Änderung des § 9 Abs. 2 Nr. 1 SchoG überhaupt als das Pflichtigmachen einer Selbstverwaltungsaufgabe oder wenigstens als eine tatsächliche Erweiterung einer den Gemeinden als Schulträgern bereits obliegenden pflichtigen Selbstverwaltungsaufgabe angesehen werden kann. Auch bedarf es keiner Entscheidung, ob die bloße Erweiterung einer solchen Aufgabe, insbesondere eine durch irgendein Landesgesetz bewirkte Zunahme des Tätigkeitsumfangs innerhalb einer schon bestehenden Aufgabe, dem Tatbestand des Pflichtigmachens einer Selbstverwaltungsaufgabe gleichsteht. Nicht notwendig ist auch eine Stellungnahme des Verfassungsgerichtshofs zu der Frage, ob die eventuell anzunehmende Erweiterung der in den §§ 45 und 46 SchoG festgelegten Schulträgeraufgaben im Rechtssinne unmittelbar durch das förmliche Gesetz Nr. 1568 oder nur aufgrund dieses Gesetzes im Wege von Verwaltungsakten erfolgt ist bzw. erfolgen wird und ob Letzteres für die Anwendung des Artikel 120 Abs. 2 SVerf mit den Rechtsfolgen aus Abs. 1 Satz 2 und 3 genügen würde. Denn auch, wenn alle diese Fragen positiv zu beantworten wären, stünde der Anwendung des Artikel 120 Abs. 2 SVerf das Fehlen einer weiteren Voraussetzung entgegen.

77

 

 

Die Vorschrift setzt nämlich voraus, dass die Aufgabe, deren Erfüllung den Kommunen als Selbstverwaltungsaufgaben zur Pflicht gemacht wird, bisher vom Land wahrgenommen worden ist. Daran fehlt es hier. Nach dem insoweit nicht geänderten Schulordnungsgesetz war es nicht die Aufgabe des Landes, die Beförderungskosten für Schüler zu tragen, die notwendig durch den Besuch der Grundschule entstehen, sondern es war dies schon vor Einführung des Art. 120 Abs. 2 SVerf, dem bewusst keine Rückwirkung beigelegt worden ist, eine Selbstverwaltungsaufgabe der Gemeinden als den Schulträgern. (Vgl. zur Rückwirkung den Bericht der Enquêtekommission "Reform der Verfassung des Saarlandes - Drucksache 11/2043 des Landtags - vom 27.5.1999, Rdn. 162; zur Fassung der §§ 38 Abs. 1, 44 bis 46, 51 SchoG vor der Verfassungsänderung vom 25.8.1999/1.10.1999 die Bekanntmachung der Neufassung des Gesetzes Nr. 812 zur Ordnung des Schulwesens im Saarland - Schulordnungsgesetz: SchoG - vom 21.8.1996, Amtsblatt Seite 846). Gleiches gilt für die Herstellung, Erweiterung, Änderung und Verwaltung von Schulgebäuden und das Zur-Verfügung-Stellen des erforderlichen Verwaltungspersonals (§ 46 Abs. 1 SchoG). Unterstellt man, dass die Änderung des § 9 Abs. 2 Nr. 1 SchoG den genannten Aufgabenkreis der Gemeinden als den Schulträgern erweitert hat, so entspricht dieser Erweiterung kein vorhergehender Tätigkeitskreis des Landes im Rahmen einer staatlichen Aufgabe. Darauf kommt es an. Denn stellt man die (hier hypothetisch angenommene) Erweiterung einer pflichtigen Selbstverwaltungsaufgabe der Begründung einer solchen Aufgabe im Sinne des Artikel 120 Abs. 2 SVerf gleich, so kann diese Bestimmung nur dann angewendet werden, wenn der den ursprünglichen Aufgabenbereich ergänzende Teilbereich bisher Gegenstand staatlicher Tätigkeit war.

78

 

 

Entgegen Regelungen in den meisten anderen Bundesländern betreffend die Anwendung des sogenannten Konnexitätsprinzips auf zur Pflicht gemachte Aufgaben (Art. 71 Abs. 3 BaWüVerf, Art. 83 Abs. 3 BayVerf, Art. 97 Abs. 3 Satz 2 BbgVerf, Art. 137 Abs. 6 HessVerf, Art. 72 Abs. 3 M-VVerf, Art. 78 Abs. 3 NRWVerf, Art. 49 Abs. 4 und 5 RhPfVerf, Art. 85 Abs. 1 und 2 SächsVerf, Art. 87 Abs. 3 VerfLSA, Art. 46 Abs. 4, 49 Abs. 2 SchlHVerf) genügt es nach Artikel 120 Abs. 2 SVerf für die Auslösung des Kompensationsmechanismus nicht, wenn eine bisher nicht vom Land wahrgenommene Aufgabe durch Gesetz zu einer pflichtigen Selbstverwaltungsaufgabe gemacht wird. Diese Fälle werden vom Wortlaut des Artikel 120 Abs. 2 SVerf eindeutig nicht umfasst. Soweit der Staatsgerichtshof von Baden-Württemberg zu einem dem Artikel 120 Abs. 2 SVerf entsprechenden Ergebnis kommt (vgl. LVerfGE 10, 3, 21 f), lässt sich dies nicht unmittelbar aus dem Wortlaut des Art. 71 Abs. 3 BaWüVerf entnehmen. Dagegen ist es schon nach dem Wortlaut des Art. 120 Abs. 2 SVerf eindeutig, dass die Fälle der genannten Art von der Ausgleichspflicht des Art. 120 Abs. 1 S. 3 SVerf und von dem Junktim des Art. 120 Abs. 1 S. 2 SVerf zwischen Aufgabenübertragung und Bestimmungen über die Deckung der Kosten ausgenommen bleiben. Das gleiche müsste, sofern Art. 120 Abs. 2 SVerf überhaupt auf die Ausweitung einer schon bestehenden pflichtigen Selbstverwaltungsaufgabe Anwendung finden kann, gelten, wenn mit der durch die Ausweitung bewirkten Zunahme des Tätigkeitsbereichs der Gemeinden keine Abnahme einer entsprechenden staatlichen Tätigkeit korrespondiert. Dann lässt sich nämlich nicht sagen, das Land habe den Gemeinden im Wege der Erweiterung einer Selbstverwaltungsaufgabe etwas zur Pflicht gemacht, was es bisher als eigene Aufgabe wahrgenommen hat.

79

 

 

3.

 

 

 

Ein abweichendes Verständnis der Vorschrift lässt sich aus den maßgeblichen Materialien des verfassungsändernden Gesetzes vom 25.8.1999 nicht gewinnen.

80

 

 

Insbesondere kann nicht angenommen werden, der Gesetzgeber habe durch Artikel 120 Abs. 2 SVerf ein umfassendes Konnexitätsprinzip im Sinne des Schlagworts "Wer bestellt, bezahlt" (vgl. dazu Schink in: NRWVBl 2005, Seite 85 - 89) zum Ausdruck bringen wollen, dieses Ziel aber durch die irrtümliche Hinzufügung einer einschränkenden Voraussetzung verfehlt. Nach den Grundsätzen einer subjektiv-historischen Auslegung ergeben sich Argumente für eine den Text in dieser Weise korrigierende Auslegung nicht. Denn die zur Begründung des Gesetzesentwurfs verwendeten Materialien enthalten keinerlei Anhaltspunkte dafür, dass mit der getroffenen Regelung etwas gewollt war, was in ihrem Wortlaut nicht oder nicht vollständig zum Ausdruck gekommen ist (vgl. Bydlinski, Juristische Methodenlehre und Rechtsbegriff, 1982, Seite 429 ff). Vielmehr ergeben die der Fassung des neuen Artikel 120 Abs. 2 SVerf zugrundeliegenden Materialien, nämlich der in der Landtagsdrucksache 11/2043 vom 27.5.1999 wiedergegebene Bericht der Enquêtekommission "Reform der Verfassung des Saarlandes" (künftig: "Kommission") in Verbindung mit den Äußerungen der Fraktionen in der Sitzung des Ausschusses für Verfassungs- und Rechtsfragen (künftig: "Ausschuss") vom 11.8.1999 und den Plenumsberatungen des Landtags vom 23.6.1999 (1. Lesung; Pl. 11/72) und vom 25.8.1999 (2. und 3. Lesung; Pl. 11/73) eine vollständige Übereinstimmung des Willens des historischen Gesetzgebers mit dem verkündeten Wortlaut.

81

 

 

Kommission, Ausschuss und Plenum haben bei der Vorbereitung des dann Gesetz gewordenen Artikel 120 Abs. 2 SVerf durchgängig das Ziel verfolgt, die Kommunen davor zu schützen, dass das Land sich auf Kosten der Kommunen von eigenen (staatlichen) Aufgaben und den damit verbunden Kosten freistellt, indem, wie es im Bericht der Kommission heißt (Rdnr. 143), "staatliche Aufgaben, die bisher durch Landesbehörden oder als staatliche Auftragsangelegenheiten von den Kommunen wahrgenommen worden sind, aus dieser staatlichen Obhut zunächst "entlassen", damit zu Selbstverwaltungsangelegenheiten der Gemeinden (Aufgaben des örtlichen Wirkungskreises) oder der Gemeindeverbände (Aufgaben des überörtlichen, auf das Kreisgebiet beschränkten Wirkungskreises) umqualifiziert werden und deren Erledigung dann noch durch Landesgesetz den Kommunen zur Pflicht gemacht wird..." (Hervorhebungen im Bericht selbst). Der neu zu schaffende und dann in die Verfassung aufgenommene Absatz 2 des Artikel 120 SVerf sollte genau diese Art von finanziellen Verlagerungseffekten unterbinden. War nämlich bisher eine Verlagerung von staatlichen Aufgaben auf die Kommunen ohne finanziellen Ausgleich gemäß Artikel 120 SVerf (alt) möglich, sofern sich das Land der Rechtsfigur der pflichtigen Selbstverwaltungsangelegenheiten bediente (vgl. SVerfGH a.a.O.), so wurde diese Form der Verlagerung mit der Einführung des neuen Absatz 2 der bereits vorher für die Übertragung von Auftragsangelegenheiten geltenden Verfassungsnorm unterstellt, so dass das Land den Kommunen auch die zur Durchführung der umqualifizierten Aufgaben erforderlichen Mittel zu sichern hat.

82

 

 

Der bei der Begründung der Einführung des neuen Absatzes 2 von der Kommission benutzte Gedanke der Umqualifizierung ursprünglich staatlicher Aufgaben in pflichtige Selbstverwaltungsaufgaben wurde in der einen oder anderen Form auch im Ausschuss und im Plenum zur Formulierung des gesetzgeberisch Gewollten benutzt. So spricht das Kommissionsmitglied Knies im Zusammenhang mit seiner Behauptung, die Verfassung enthalte bereits seit 1979 ein - allerdings auf die Auftragsangelegenheiten beschränktes - striktes Konnexitätsprinzip, von einer erweiternden Anwendung dieses Prinzips "bei Entstaatlichung bisher staatlicher Aufgaben, die zu pflichtigen Selbstverwaltungsangelegenheiten gemacht werden" (Ausschussprotokoll Seite 23/24). In der ersten Lesung des Gesetzes (Pl. 17/72 Seite 3931, Spalte 2, Absatz 2) führt der Abgeordnete Rischar, der der Kommission angehört hatte und der auch an der Sitzung des Ausschusses vom 11.8.1999 als Abgeordneter teilgenommen hat, aus: "Die neue Formulierung des Absatz 2 umfasst den Tatbestand, dass das Land bisher von ihm selbst wahrgenommene und auch finanzierte Aufgaben nunmehr als kommunale Selbstverwaltungsaufgaben an die Kommunen zurückfallen lässt und deren Erledigung zur gesetzlichen Pflicht macht."

83

 

 

Die wiedergegebenen Äußerungen aus dem Ausschuss und dem Plenum zeigen, dass dort die von der Kommission geprägte Begrifflichkeit verständlich erläutert worden ist. Die Äußerungen sind ohne Widerspruch der Mitglieder von Ausschuss und Plenum geblieben. Nicht einmal die im Ausschuss mündlich angehörten Vertreter des Saarländischen Städte- und Gemeindetages und des Landkreistages Saarland haben sich gegen die Fassung des vorgeschlagenen neuen Absatz 2 des Artikel 120 SVerf gewendet. Soweit sie behauptet haben, dass die geplante Neufassung des Artikel 120 SVerf kein sogenanntes "striktes Konnexitätsprinzip" enthalte, zielten ihre Ausführungen lediglich darauf ab, Artikel 120 Abs. 1 Satz 3 SVerf, der anordnet, das Land habe den Kommunen die zur Durchführung der übertragenen Aufgaben erforderlichen Mittel zu sichern, ersetzt werden solle durch die auf Empfehlungen des Deutschen Juristentags und des Deutschen Städtetags zurückgehende Formulierung: "Führen diese Aufgaben zu einer Mehrbelastung der Gemeinden oder Gemeindeverbände, so ist ein entsprechender finanzieller Ausgleich zu schaffen" (Ausschussprotokoll Seite 17, 19). Diese unterschiedlichen Formulierungen betreffen lediglich den Umfang, in dem das Land den Gemeinden Kostenerstattung schuldet, sofern es den Gemeinden in erstattungspflichtiger Weise Auftragsangelegenheiten überträgt oder Aufgaben zur Pflicht macht. Während die in der Verfassung verwendete Formulierung - was hier nicht zu entscheiden ist - dahin verstanden werden könnte, dass bei der Sicherung der zur Durchführung der übertragenen Aufgaben erforderlichen Mittel die Leistungsfähigkeit der Gemeinden in Rechnung zu stellen sei, wurde und wird die im Vorschlag des Deutschen Juristentages enthaltene Fassung des Konnexitätsprinzips im Sinne einer vollständigen, von der eigenen Leistungsfähigkeit der Gemeinden unabhängigen Kostenerstattung verstanden. Die letztere Form der Kostenerstattung wird allgemein als Merkmal eines strikten Konnexitätsprinzips bezeichnet, während die die Leistungsfähigkeit der Gemeinden in Rechnung stellende Kostenerstattung als Merkmal des sogenannten relativen Konnexitätsprinzips gilt (Verfassungsgericht des Landes Brandenburg LVerfGE 13, 97, 115; H.A. Wolff, Die Stärkung des Konnexitätsprinzips in der Bayerischen Verfassung, in: BayVBl 2004 Seite 129, 130, Abschnitt 3 a; Schink, a.a.O.; Meyer/Steiner, Die Neufassung des Art. 78 III LVerf NRW - Einführung eines strikten Konnexitätsprinzips? NWBl 2005, Seite 92, Abschnitt II und Seite 93, Abschnitt II und III). Demgegenüber stellt das in Artikel 120 Abs. 2 SVerf festgelegte Umqualifizierungsmerkmal eine Voraussetzung dar, die mit der Höhe der zu leistenden Kostenerstattung nichts zu tun hat, sondern eine Bedingung ist für die Auslösung des besonderen, neben die allgemeine Finanzgarantie für die Kommunen tretenden Kompensationsmechanismus des Artikel 120 SVerf.

84

 

 

Im Rahmen der subjektiv-historischen Auslegung eines Gesetzes kommt es nicht darauf an, ob alle Mitglieder des Parlaments, die an der Beschlussfassung teilgenommen haben, ein volles Verständnis des verabschiedeten Textes hatten. Entscheidend ist vielmehr, ob die Vorstellungen, die ursächlich für die Fassung eines Gesetzes geworden und in den Gesetzesmaterialien dokumentiert sind, mit dem gefundenen Wortlaut sinngemäß in Einklang stehen. Das kann hinsichtlich der Mitglieder der nach Artikel 77 Abs. 2 SVerf vom Landtag eingesetzten Enquêtekommission nach dem bisher Ausgeführten nicht zweifelhaft sein. Diese Vorstellungen sind auch dem Ausschuss und allen Abgeordneten als besondere Drucksache zugänglich gemacht und in den Ausschuss sowie in die Plenumsdebatte als Grundlage der geplanten Verfassungsänderung eingeführt worden. Die einstimmige Verabschiedung des verfassungsändernden Gesetzes erfolgte also zumindest im Vertrauen auf die Vorarbeit von Kommission und Ausschuss. Das genügt für die Feststellung, dass Wortlaut und Wille des historischen Gesetzgebers übereinstimmen.

85

 

 

Dieses Ergebnis kann nicht durch eine teleologische Auslegung in Frage gestellt werden. Ziel dieser Methode ist es, dem Gesetzeszweck zum Durchbruch zu verhelfen. Dabei genügt es indessen nicht, eine in dem Gesetz sich zeigende Zielvorstellung isoliert zu betrachten und zum ausschließlichen Gesichtspunkt der Auslegung zu machen. Stets ist auch zu berücksichtigen, in welchem Umfang und mit welchen Mitteln das Gesetz die Erreichung des zugrundeliegenden Zwecks zulässt. Auch dann, wenn der verfassungsändernde Gesetzgeber Artikel 120 Ab. 2 SVerf geschaffen hat, um die Finanzkraft der Gemeinden zu erhalten oder zu verstärken, ist darauf zu achten, welche Grenzen er der Zielerreichung setzen wollte, um andere gesetzgeberische Zielvorstellungen nicht über Gebühr zu beeinträchtigen. Vorliegend ist insbesondere darauf zu achten, welche Gefahrenquelle für die finanzielle Selbständigkeit der Kommunen der Gesetzgeber ausschalten wollte. Artikel 120 Abs. 2 SVerf ist kein Instrument, um jegliche Mehrbelastung der Kommunen durch staatliche Gesetzgebung oder staatliche Praxis auszugleichen. Die Gefahrenquelle, die der neue Absatz 2 des Artikel 120 SVerf ausschalten sollte, war die vor Einführung dieser Bestimmung gegebene rechtliche Möglichkeit, auf die Kommunen Aufgaben und Kosten ersatzlos abzuschieben, die bis dahin vom Land zu erfüllen bzw. zu tragen waren. An diese Begrenzung der Schutzrichtung des Artikel 120 Abs. 2 SVerf sind die die Verfassung anwendenden Instanzen gebunden. Der damit in Artikel 120 Abs. 2 SVerf objektivierte weitere Zweck besteht darin, dem Gesetzgeber die Möglichkeit zu erhalten, die nicht im Wege der Umqualifizierung den Gemeinden auferlegten Selbstverwaltungsaufgaben allein nach den Maßstäben des Artikel 119 Abs. 2 SVerf in seine Gesetzgebung einzubeziehen und damit besser die Möglichkeit zu haben, den Haushalt des Landes vor Überlastung zu schützen.

86

 

 

Es geht deshalb nicht an, die in Artikel 120 Abs. 2 SVerf deutlich ausformulierte einschränkende Bedingung für den konnexen finanziellen Ausgleich, die sich nur in der Verfassung des Saarlandes findet, im Interesse einer in anderen Landesverfassungen erfolgten umfassenderen Durchsetzung des sogenannten Konnexitätsprinzips interpretativ so zu verformen, dass sie ihre einschränkende Wirkung verliert. Die Frage, in welchem Umfang das sogenannte Konnexitätsprinzip auf der Ebene der Verfassung gelten soll, kann nicht der Verfassungsgerichtshof sondern nur der zur Änderung der Verfassung befugte Landesgesetzgeber entscheiden.

87

 

 

IV.

 

 

 

Die Änderung des § 9 Abs. 2 Satz 1 SchoG dahin, dass Grundschulen mindestens zwei Klassen (statt bisher einer Klasse) je Klassenstufe aufweisen müssen, verstößt nicht gegen das in Artikel 117 SVerf normierte Selbstverwaltungsrecht der Gemeinden.

88

 

 

Als Schulträgern der Grundschulen obliegt es den Gemeinden, die äußeren Schulangelegenheiten, die im Schulordnungsgesetz in Übereinstimmung mit der Schulrechtstradition im einzelnen aufgeführt sind, in eigener Verantwortung wahrzunehmen. In diesen Bereich der gemeindlichen Selbstverwaltung wird durch die Gesetzesänderung nicht eingegriffen. Diese verändert die bisherige Aufgabenstellung nicht.

89

 

 

Es liegt auch kein Verstoß gegen die durch Artikel 119 Abs. 2 SVerf gewährleistete Finanzausstattungsgarantie vor. Diese Gewährleistung wird nicht angetastet, falls die Einführung der zweizügigen Grundschule zu Mehrausgaben bei gewissen Gemeinden führen sollte. Eine Verletzung des Grundsatzes der angemessenen Finanzausstattung entsteht nicht dadurch, dass sich infolge staatlicher Gesetzgebung eine Selbstverwaltungsaufgabe, ohne dass der Kompensationsmechanismus des Artikel 120 SVerf ausgelöst wird (vgl. oben III), ausweitet, sondern tritt erst ein, wenn der Finanzspielraum einer Gemeinde, wodurch auch immer, derartig eingeengt wird, dass es ihr nicht mehr möglich ist, ihre Aufgaben angemessen zu erfüllen. Der Vorwurf des Verfassungsverstoßes trifft dann aber nicht irgendeine Vorschrift, die einen zusätzlichen Aufwand der Gemeinden verursacht hat, sondern das unzureichende System der Finanzausstattung der Gemeinden, insbesondere dasjenige des kommunalen Finanzausgleichs. Dieses Regelwerk ist indessen nicht Gegenstand des vorliegenden Antrags auf Durchführung eines abstrakten Normenkontrollverfahrens (vgl. VerfGH Lv 2/92 Abschnitt II 2b = NVwZ-RR 1995, 153).

90

 

 

Schließlich ist die Einführung der Zweizügigkeit von Grundschulen auch nicht deshalb verfassungswidrig, weil die betroffenen Gemeinden vor Erlass des Artikel 1 Nr. 4 Buchstabe a) des Gesetzes Nr. 1568 nicht angehört worden sind. Den Gemeinden steht grundsätzlich kein verfassungsrechtliches Anhörungsrecht vor dem Erlass von Gesetzen zu, durch die ihre Belange betroffen sind. Der Verfassungstext verpflichtet den Gesetz- oder Verordnungsgeber nur, unter den Voraussetzungen des Artikel 124 SVerf die kommunalen Spitzenverbände zu hören. Das schließt zwar nicht aus, dass zur Wahrung der kommunalen Selbstverwaltungsgarantie, analog zum Schutz von Grundrechten (vgl. dazu Jarass/Pieroth, GG, 7. Auflage, Vorbem. vor Artikel 1 Rdnr. 11), einem gesetzgeberischen Eingriff in den Bestand oder das Gebiet einer Gemeinde im Rahmen einer Neugliederung ein Verfahren vorausgehen muss, das den von der beabsichtigten Neugliederung betroffenen Gemeinden ein Recht auf Anhörung zu der beabsichtigten Maßnahme gewährt, weil nur so verhindert werden kann, dass Gemeinden bei einer Neugliederung zum bloßen Objekt staatlichen Handelns werden (BVerfG 50, 195 = NJW 79, 1347, 1348 mit Hinweisen auf Entscheidungen von Landesverfassungsgerichten). Mit einem Eingriff dieser Art, der bis zur Auflösung von Gemeinden reichen kann, ist die mögliche Ausweitung des tatsächlichen Umfangs einer Selbstverwaltungsaufgabe, wie sie vorliegend in Rede steht, nach Art und Schwere nicht zu vergleichen.

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Es kommt hinzu, dass die Anhörung der Gemeinden zu geplanten schulrechtlichen Vorschriften nicht sachgemäß erscheint, wenn die Vorschriften eindeutig in den Bereich der staatlichen Befugnis gehören, eine zentrale Ordnung und Organisation des Schulwesens zu schaffen mit dem Ziel, "ein Schulsystem zu gewährleisten, das allen jungen Bürgern gemäß ihren Fähigkeiten die dem heutigen gesellschaftlichen Leben entsprechenden Bildungsmöglichkeiten eröffnet" (BVerfGE 26,228 = NJW 1969, 1843). Die Vorschrift des § 9 Abs. 2 Nr. 1 SchoG gehört, weil sie ein Strukturelement der Grundschule darstellt, eindeutig in diesen Bereich. Erst die staatliche Gesamtkonzeption eines Schulsystems und bestimmter Schultypen bildet die Grundlage für die Anforderungen, die an die jeweiligen Schulträger hinsichtlich der Erbringung von Sachleistungen und Sachkosten zu stellen sind. Es ist deshalb nicht Sache der Schulträger, an der Erarbeitung der erzieherischen Inhalte, der Bildungsmöglichkeiten und der auf diese Ziele ausgerichteten Ordnung und Organisation von Schultypen mitzuwirken, weshalb eine Anhörung von Gemeinden zu Vorschriften, die, wie § 9 Abs. 2 Nr. 1 SchoG, auf die innere Schulstruktur der Grundschule bezogen sind, zumindest nicht geboten erscheint. Die Schulträger sind vielmehr gehalten, die vom Staat vorgegebene Schulstruktur hinzunehmen und auf dieser Grundlage die ihnen obliegenden äußeren Schulangelegenheiten wahrzunehmen.

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Dieses Ergebnis wird nicht in Frage gestellt durch die Regelung des § 40 SchoG, wonach über Errichtung, Änderung und Auflösung einer öffentlichen Schule die Schulaufsichtsbehörde - auch wenn die Entscheidungsbefugnis allein bei ihr verbleibt - immerhin im Benehmen mit den Schulträgern zu entscheiden hat. Denn bei den genannten Entscheidungen können Interessen des Schulträgers - beispielsweise hinsichtlich des Standorts einer Schule oder der Benutzbarkeit vorhandener Gebäude - unmittelbar betroffen sein, so dass es angemessen ist, eine Abstimmung des Vorhabens der Schulaufsichtsbehörde mit den Interessen der betroffenen Schulträger zu suchen. Auf die gesetzlichen Grundlagen, nach denen die im Benehmen mit den Schulträgern zu treffenden Entscheidungen sich zu richten haben, bleibt der Schulträger gleichwohl mit guten Gründen ohne Einfluss.

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Die Antragsteller berufen sich auf einen Grundsatz des gemeindefreundlichen Verhaltens, den sie dadurch als verletzt ansehen, dass die von der Einführung der Zweizügigkeit betroffenen Gemeinden nicht vorher angehört und dadurch gehindert worden sind, im Gesetzgebungsverfahren die nachteiligen Wirkungen von Schulschließungen für das kulturelle, gesellschaftliche und wirtschaftliche Leben in den betroffenen Ortsteilen geltend zu machen. Von verfassungsrechtlicher Bedeutung kann der behauptete Grundsatz des gemeindefreundlichen Verhaltens nur sein, wenn man ihn als eine spezielle, auf Eingriffe in das kommunale Selbstverwaltungsrecht bezogene Fassung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes (vgl. zur Anwendung dieses Grundsatzes auf das kommunale Selbstverwaltungsrecht Jarass/Pieroth a.a.O., Art. 20 Rdnr. 82 unter Hinweis auf BVerfGE 76, 107, 119 f., vgl. weiter Löwer in: von Münch/Kunig, GG II, 5. Aufl. 2001, Art. 28 Rdn. 50) oder als Aufgabenverteilungsprinzip mit Vorrangregel zugunsten der Zuständigkeit der Gemeinde (vgl. dazu Löwer a.a.O mit Hinweis auf BVerfGE 79, 127, 150) auffasst. Da indes die als Mindestvoraussetzung für einen geordneten Schulbetrieb von Grundschulen erfolgte Einführung der Zweizügigkeit nicht in das Selbstverwaltungsrecht und die zu ihm gehörende Finanzausstattungsgarantie eingreift, lässt sich auf diesem Wege auch kein der Selbstverwaltungsgarantie als Schutz vorgelagertes Anhörungsrecht von Gemeinden im Gesetzgebungsverfahren herleiten.

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  Prof. Dr. Rixecker Prof. Dr. Wadle André  

  Dietz Prof. Dr. Ellscheid Hermanns  

  Warken Prof. Dr. Wendt  

 

 

 

Ausgefertigt:


(Bensch)

Justizamtsinspektor

als Urkundsbeamter der Geschäftsstelle