Lv 5/05

 

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VERFASSUNGSGERICHTSHOF DES SAARLANDES

 

URTEIL

 

IM NAMEN DES VOLKES

 

 

In dem Normenkontrollverfahren

betreffend Artikel 5,9,10 und 11 des Gesetzes Nr. 1566 über die Haushaltsfinanzierung und Haushaltssicherung 2005 vom 17. März 2005 (Amtsbl. S. 486)

 

Antragsteller

die Mitglieder des Landtages des Saarlandes Reiner Braun, Ulrich Commercon, Peter Gillo, Cornelia Hoffmann-Bethscheider, Reinhold Jost, Gisela Kolb, Armin Lang, Karin Lawall, Heiko Maas, Heidrun Möller, Stefan Pauluhn, Anke Rehlinger, Isolde Ries, Eugen Roth, Petra Scherer, Volker Schmidt, Hans Georg Stritter, Günter Waluga

 

vertreten durch

Cornelia Hoffmann-Bethscheider, Mitglied des Landtages,

Franz-Josef-Röder-Straße 7, 66119 Saarbrücken

 

Anke Rehlinger, Mitglied des Landtages,

Franz-Josef-Röder-Straße 7, 66119 Saarbrücken

 

Beistand:

Dr. Jörg Ukrow, Ziegelhütter Weg 16, 66265 Heusweiler

 

Beteiligte:

Regierung des Saarlandes

vertreten durch den Minister für Bundes- und Europaangelegenheiten und Chef der Staatskanzlei, Karl Rauber, Staatskanzlei, Am Ludwigsplatz 14, 66117 Saarbrücken

 

Verfahrensbevollmächtigter:

Universitätsprofessor Dr. Christoph Gröpl, 66386 St. Ingbert, Mörike-Straße 13

 

hat der Verfassungsgerichtshof des Saarlandes unter Mitwirkung

des Präsidenten des Verfassungsgerichtshofs Prof. Dr. Rixecker

des Vizepräsidenten des Verfassungsgerichtshofs Prof. Dr. Wadle

des Verfassungsrichters André

des Verfassungsrichters Prof. Dr. Ellscheid

der Verfassungsrichterin Hermanns

des Verfassungsrichters Krämer

des Verfassungsrichters Warken

des Verfassungsrichters Prof. Dr. Wendt

 

auf die mündliche Verhandlung vom 13.3.2006

 

für R e c h t erkannt:

 

    Artikel 5, 9, 10 und 11 des Gesetzes Nr. 1566 über die Haushaltsfinanzierung und Haushaltssicherung 2005 vom 17. März 2005, veröffentlicht im Amtsblatt des Saarlandes vom 31. März 2005, S. 486 bis 496 sind nichtig.

 

 

G r ü n d e :

 

 

 

 

 

 

A.

 

 

 

I.

 

 

 

Mit dem am 13. September 2005 eingereichten Normenkontrollantrag wenden sich die 18 Mitglieder der SPD-Fraktion im Landtag des Saarlandes gegen die Verfassungsmäßigkeit der Artikel 5, 9, 10 und 11 des Gesetzes Nr. 1566 über die Haushaltsfinanzierung und Haushaltssicherung 2005 vom 17. März 2005 (Amtsbl. S. 494 bis 496); sie rügen eine Verletzung von Art. 105 Abs. 2 Satz 1 der Verfassung des Saarlandes (SVerf).

1

 

 

Die erste Lesung dieses von der Landesregierung unter dem 17. Januar 2005 (Drucksache 13/105) eingebrachten Gesetzes erfolgte in der 6. Plenarsitzung des Saarländischen Landtages am 26./27. Januar 2005.

2

 

 

Der Entwurf enthielt neun Artikel. Artikel 1 betraf das Gesetz über die Feststellung des Haushaltsplans des Saarlandes für das Rechnungsjahr 2005 (Haushaltsgesetz - HG - 2005), die Artikel 2 bis 4 betrafen Änderungen des Kommunalfinanzausgleichsgesetzes, eine Änderung des Gesetzes über das Sondervermögen "Fonds Kommunen 21" und eine "Änderung des Gesetzes über den Ausgleich von Steuereinnahmeausfällen der Gemeinden infolge von Gewerbesteuerhebesatzsenkungen".

3

 

 

Artikel 5 sah eine Änderung des Gesetzes über die Gewährung einer Blindheitshilfe vor und hatte folgenden Wortlaut:

4

 

 

    "1. § 1 Abs. 2 des Gesetzes über die Gewährung einer Blindheitshilfe in der Fassung der Bekanntmachung vom 19. Dezember 1995 (Amtsbl. 1996 S. 58), zuletzt geändert durch Artikel 9 Abs. 22 des Gesetzes vom 7. November 2001 Amtsbl. S. 2158), wird mit Wirkung vom 1. April 2005 wie folgt gefasst:

5

 

 

    "(2) Blinden Menschen, die das 18. Lebensjahr vollendet haben, wird Blindheitshilfe in Höhe von monatlich 470,-- € gewährt. Blinden Menschen, die das 18. Lebensjahr noch nicht vollendet haben, wird Blindheitshilfe in Höhe von monatlich 293,-- € gewährt."

6

 

 

    2. § 1 Abs. 2 des Gesetzes über die Gewährung einer Blindheitshilfe in der Fassung der Bekanntmachung vom 19. Dezember 1995 (Amtsbl. 1996 S. 58), zuletzt geändert durch Artikel 9 Abs. 22 des Gesetzes vom 7. November 2001 (Amtsbl. S. 2158), wird mit Wirkung vom 1. Januar 2006 wie folgt gefasst:

7

 

 

    "(2) Blinden Menschen, die das 18. Lebensjahr vollendet haben, wird Blindheitshilfe in Höhe von monatlich 410,-- € gewährt. Blinden Menschen, die das 18. Lebensjahr noch nicht vollendet haben, wird Blindheitshilfe in Höhe von monatlich 293,-- € gewährt."

8

 

 

Weitere Regelungen betrafen die "Änderung des Gesetzes zur Förderung der vorschulischen Erziehung" (Artikel 6), die "Änderung des Gesetzes über das Universitätsklinikum" (Artikel 7) sowie Übergangsregelungen betreffend das Kommunalfinanzausgleichsgesetz.

9

 

 

Die Vorschrift über das Inkrafttreten (Artikel 9) enthielt unter anderem die Regelung, dass das Gesetz mit Wirkung vom 1.Januar 2005, Art. 5 Abs.1 mit Wirkung vom 1. April 2005 und Art. 5 Abs.2 mit Wirkung vom 1.Januar 2006 in Kraft treten sollten.

10

 

 

Am 9. März 2005 trat der Ausschuss für Finanzen und Haushaltsfragen zur Fortsetzung der Beratungen zum Haushaltsplanentwurf 2005 sowie zur Schlussabstimmung zusammen. Einen Tag zuvor - am 8. März 2005 - hatte die CDU-Landtagsfraktion den Oppositionsfraktionen einen Abänderungsantrag zur Kenntnis gebracht, der - in der Sitzung des Ausschusses vom 9.3.2005 - mehrheitlich mit den Stimmen der Vertreter der CDU-Landtagsfraktion bei Gegenstimmen der Vertreter der Landtagsfraktionen der SPD und FDP sowie bei Stimmenthaltung der Abgeordneten der Fraktion Bündnis 90/Die Grünen angenommen und als Drucksache 13/238 dem Landtagsplenum zur Schlussabstimmung vorgelegt wurde.

11

 

 

Der Abänderungsantrag enthielt unter anderem in Bezug auf Artikel 5 (Änderung des Gesetzes über die Gewährung einer Blindheitsbeihilfe) eine Änderung, wonach in Nr. 2 Absatz 2 die Zahl 410 durch die Zahl 438 ersetzt wurde.

12

 

 

Weitere wesentliche im Ausschuss beschlossene Änderungs- und Erweiterungsvorschläge betrafen die Neueinführung des Gesetzes zur Optimierung der Vermittlung und des Einsatzes des Personals der Landesverwaltung (Personalvermittlungsgesetz - PVG) in Artikel 9 sowie Änderungen des Saarländischen Personalvertretungsgesetz (Artikel 10) und des Landesgleichstellungsgesetzes (Artikel 11).

13

 

 

Diese Neuregelungsvorschläge hatten folgenden Wortlaut:

14

 

 

    Artikel 9 Entwurf eines Gesetzes zur Optimierung der Vermittlung und des Einsatzes des Personals der Landesverwaltung (Personalvermittlungsgesetz - PVG)

15

 

 

    § 1 Personal-Service-Center

16

 

 

    (1) Dem bei der Staatskanzlei eingerichteten Personal-Service-Center obliegt die Vermittlung der nach den §§ 2 und 3 dieses Gesetzes ausgewählten und gemeldeten Beschäftigten auf freie Stellen innerhalb der Landesverwaltung. Das Personal-Service-Center sorgt im Benehmen mit der jeweils zuständigen obersten Landesbehörde für die notwendige Befähigung der Beschäftigten.

17

 

 

    (2) Das Personal-Service-Center kann die gemeldeten Beschäftigten für Vertretungsfälle und für befristete Aufgaben heranziehen. Bei derartigen Maßnahmen des Personal-Service-Centers liegen dienstliche Gründe im Sinne des § 34 Abs. 2 Satz 1 des Saarländischen Beamtengesetzes regelmäßig vor.

18

 

 

    (3) An Maßnahmen des Personal-Service-Centers wirken die davon betroffenen obersten Landesbehörden mit, soweit dies auf Grund von Rechtsvorschriften notwendig ist. Das Personal-Service-Center ist im Einvernehmen mit der jeweils zuständigen obersten Landesbehörde zur Erfüllung seiner Aufgaben nach diesem Gesetz gegenüber den Dienststellen weisungsbefugt.

19

 

 

    (4) Das Personal-Service-Center ist datenverarbeitende Stelle im Sinne des § 31 des Saarländischen Datenschutzgesetzes.

20

 

 

    § 2 Meldevolumen

21

 

 

    (1) Strukturelle und sich aus Arbeitszeitverlängerungen ergebende stellenplanmäßige Einsparmöglichkeiten sind dem Personal-Service-Center mitzuteilen. Die obersten Landesbehörden haben 600 Stellen zu melden.

22

 

 

    (2) Die in Absatz 1 festgelegte Gesamtzahl wird anteilmäßig auf die obersten Landesbehörden verteilt. Die Landesregierung bestimmt die Aufteilung im Einzelnen.

23

 

 

    § 3 Auswahl und Meldung von Beschäftigten

24

 

 

    (1) Die obersten Landesbehörden haben zur Erfüllung ihrer Verpflichtung nach § 2 die auf ihren Geschäftsbereich entfallenden Stellen zu personalisieren und die Beschäftigten mit den entsprechenden Stellen bis zum 30. September 2005 an das Personal-Service-Center zu melden. Kommt eine oberste Landesbehörde dieser Verpflichtung nicht nach, darf sie freie Stellen grundsätzlich nur mit Beschäftigten ihres Geschäftsbereichs besetzen. Über Ausnahmen von Satz 2 entscheidet die Landesregierung auf Antrag der betroffenen obersten Landesbehörde. Die Stellen der gemeldeten Beschäftigten werden mit kw-Vermerken versehen.

25

 

 

    (2) § 41 der Landeshaushaltsordnung bleibt unberührt. Gleiches gilt für die Einsparvorgaben des Ministeriums der Finanzen für die Personalhaushalte in den Geschäftsbereichen der obersten Landesbehörden.

26

 

 

    § 4 Richtlinien

27

 

 

    Die Landesregierung erlässt Richtlinien, in denen sie das Nähere über die Auswahl, die Meldung, die Betreuung, den Einsatz und die Vermittlung der Beschäftigten sowie über die Datenverarbeitung bestimmt.

28

 

 

    Artikel 10 Änderung des Saarländischen Personalvertretungsgesetzes

29

 

 

    Das Saarländische Personalvertretungsgesetz in der Fassung der Bekanntmachung vom 2. März 1989 (Amtsbl. S. 413), zuletzt geändert durch Gesetz vom 26. November 2003 (Amtsbl. S. 2940), wird wie folgt geändert:

30

 

 

    1. Die Inhaltsübersicht wird folgendermaßen geändert:

31

 

 

    a) Im Zweiten Teil wird die Überschrift von Abschnitt II wie folgt gefasst:
      "Abschnitt II Oberste Landesbehörden (§ 3 Landesorganisationsgesetz) und Personal-Service-Center des Landes (§ 1 Personalvermittlungsgesetz)"

32

 

 

    b) Nach § 86 Sondervertretung wird eingefügt:
      "§ 86 a Maßnahmen zur Erfüllung der Aufgaben des Personal-Service-Centers des Landes".

33

 

 

    2. Nach § 86 wird folgender § 86a eingefügt:

34

 

 

      "§ 86a
      Maßnahmen zur Erfüllung der Aufgaben des Personal-Service-Centers
      des Landes

35

 

 

      (1) Die zuständige Personalvertretung hat, soweit eine gesetzliche oder tarifliche Regelung nicht besteht, bei der Aufstellung und Änderung von Richtlinien nach § 4 des Personalvermittlungsgesetzes vom ........2005 (Amtsbl. S. .....) in der jeweils geltenden Fassung mitzuwirken. Gleichzeitig vorliegende Mitbestimmungsrechte nach den §§ 78, 80 und 84, Initiativrechte und sonstige Beteiligungsrechte treten zurück. Die Regelungen zur Zusammenarbeit (§§ 2 und 69) bleiben unberührt.

36

 

 

      (2) Personalmaßnahmen nach § 80 Abs. 1 Buchstabe a Nr. 3 bis 6 und Buchstabe b Nr. 4 bis 6, die auf den Bereich der Verwaltungen des Landes beschränkt sind und keinen Wechsel in einen Dienstort außerhalb des Saarlandes bedingen, sind von der Mitbestimmung ausgenommen, wenn sie im Zusammenhang mit den Aufgaben des Personal-Service-Centers auf der Grundlage des Absatzes 1 erfolgen. § 72 Abs. 4 gilt in diesen Fällen nicht. Die zuständige Personalvertretung ist unverzüglich über Personalmaßnahmen im Sinne des Satzes 1 zu unterrichten. Ihr ist zusätzlich auf Verlangen Auskunft zu erteilen."

37

 

 

    Artikel 11 Änderung des Landesgleichstellungsgesetzes

38

 

 

    Das Landesgleichstellungsgesetz vom 24. April 1996 (Amtsbl. S. 623), zuletzt geändert durch Gesetz vom 23. Juni 2004 (Amtsbl. S. 1782), wird wie folgt geändert.

39

 

 

    1. Dem § 10 wird folgender Absatz 7 angefügt:

40

 

 

      "Bei Maßnahmen, die das Personal-Service-Center in Erfüllung seiner Aufgaben vornimmt, ist eine Stellenausschreibung nicht erforderlich."

41

 

 

    2. Dem § 23 wird folgender Absatz 7 angefügt:

42

 

 

      "Absätze 1 und 6 gelten nicht bei sozialen oder personellen Maßnahmen, die in Erfüllung der Aufgaben des Personal-Service- Centers vorgenommen werden."

43

 

 

Nach Artikel 13 des Änderungsentwurfs sollten die Artikel 9, 10 und 11 am Tag der Verkündung in Kraft (Artikel 13 Abs. 4) und am 31. Dezember 2009 außer Kraft (Artikel 13 Abs. 5) treten.

44

 

 

Zur Begründung wurde darauf hingewiesen, dass die Haushaltslage des Saarlandes besondere Anstrengungen erfordert und neben den erheblichen Steuereinnahmeausfällen insbesondere die auslaufende Teilentschuldung die Landesregierung zu einem verstärkten Sparkurs zwinge; eine deutliche Reduzierung der Personalkosten solle unter anderem durch eine aufgabenkritische Prüfung des Personaleinsatzes ermöglicht werden, die zum Ziel habe, Personalüberhänge zu erschließen, um sie über das Personalservice-Center einer anderen bedarfsorientierten Verwendung innerhalb der Landesverwaltung zuzuführen.

45

 

 

Des weiteren wurde zur Begründung der Änderungsvorhaben auf die Erforderlichkeit hingewiesen, "die nach dem Saarländischen Personalvertretungsgesetz und dem Gleichstellungsgesetz vorgesehenen zeitlich aufwendigen Mitwirkungsrechte einzugrenzen".

46

 

 

Der Abänderungsantrag Drucksache 13/238 wurde in der Plenarsitzung des Landtages am 17. März 2005 mit Stimmenmehrheit ebenso angenommen wie der von der Landesregierung eingebrachte Gesetzesentwurf Drucksache 13/105 unter Berücksichtigung der zuvor angenommenen Abänderungsanträge in zweiter und letzter Lesung.

47

 

 

II.

 

 

 

Die Antragsteller machen geltend, das Personalvermittlungsgesetz als Artikel 9 des Haushaltsgesetzes 2005 sowie die Änderungen des Saarländischen Personalvertretungsgesetzes (Artikel 10) und des Landesgleichstellungsgesetzes (Artikel 11) seien mit dem in Artikel 105 Absatz 2 Satz 1 SVerf festgeschriebenen Bepackungsverbot nicht vereinbar. Das gelte ebenso für die Änderung des Gesetzes über die Gewährung einer Blindheitshilfe (Artikel 5). Nach heutigem Verständnis verbiete das Bepackungsverbot dem Gesetzgeber, die Haushaltsgesetzgebung zu nutzen, um materiell-rechtliche Regelungen zu treffen, die in keinem unmittelbaren Bezug zur Etatgestaltung stünden; das Parlament solle sich allein auf den Haushaltsplan konzentrieren können, insbesondere solle es nicht in diesem unter Zeitdruck stehenden Verfahren durch in das Haushaltsgesetz "eingepackte" oder diesem beigefügte Regelungen überrascht und überrumpelt werden. Das sachliche Bepackungsverbot - so die Antragsteller - sichere aber auch die durch Artikel 77 Abs. 1 SVerf gebotene sachangemessene Ausschussarbeit des Landtages; eine ausschließliche Ausschussberatung im Ausschuss für Finanzen und Haushaltsfragen ohne Befassung der fachlich zuständigen Ausschüsse trage diesem Gebot nicht Rechnung.

48

 

 

Der in Artikel 105 Abs. 2 Satz 1 SVerf geforderte Finanzbezug sei nur gegeben, wenn eine Bestimmung unmittelbar auf die Einnahmen- und Ausgabengestaltung des Landes einwirke. An einem solchen Bezug fehle es beim Personalvermittlungsgesetz sowie den Änderungen des Saarländischen Personalvertretungsgesetzes und des Landesgleichstellungsgesetzes.

49

 

 

Die Antragsteller halten weiter das zeitliche Bepackungsverbot für verletzt. Das Haushaltsgesetz lasse vorbehaltlich der Ausnahmen des Artikel 105 Abs. 2 Satz 2 SVerf die Aufnahme von Vorschriften mit Dauerrechtscharakter nicht zu. Damit stünden die angefochtenen Regelungen nicht in Einklang, weil sie nicht auf den Geltungszeitraum des Haushaltsgesetzes beschränkt seien.

50

 

 

Die Antragsteller beantragen,

    festzustellen, dass die Artikel 5, 9, 10 und 11 des Gesetzes Nr. 1566 über die Haushaltsfinanzierung und Haushaltssicherung 2005 vom 17. März 2005 (Amtsblatt Seite 486) wegen Unvereinbarkeit mit der Verfassung des Saarlandes nichtig sind.

51

 

 

III.

 

 

 

Der Landtag hatte Gelegenheit zur Äußerung. Er hat von dieser Möglichkeit keinen Gebrauch gemacht.

52

 

 

Die Landesregierung hält den Normenkontrollantrag für "derzeit nicht zulässig" und im Übrigen für unbegründet.

53

 

 

Sie rügt unter Hinweis auf § 15 Absatz 2 VerfGHG das Fehlen einer Vollmachterteilung in Schriftform.

54

 

 

Die Landesregierung ist der Auffassung, dass das parlamentarische Verfahren zur Verabschiedung des Haushaltsgesetzes 2005 verfassungsgemäß sei. Die Verfassung des Saarlandes enthalte weder Vorgaben zur Durchführung einer bestimmten Anzahl von Lesungen noch zur Durchführung von Ausschussberatungen. Die angefochtenen Regelungen verstießen auch weder gegen das sachliche noch gegen das zeitliche Bepackungsverbot. Die SVerfsrechtslage sei autonom, ohne Rücksicht auf das Recht des Bundes oder anderer Bundesländer, auszulegen. Insbesondere sei ein Vergleich mit der Rechtslage in Bundesländern, die ein anders geordnetes Gesetzgebungsverfahren kennen, nicht zulässig.

55

 

 

Das sachliche Bepackungsverbot müsse vor dem Hintergrund eines finanziell überlasteten Sozialstaats neu interpretiert werden. Dabei erweise es sich als notwendig, mit der Verabschiedung von Haushaltsgesetz und Haushaltsplan im Wege einer raschen Reaktion zugleich das betroffene Fachgesetz zu ändern. Das dem Bepackungsverbot zugrunde liegende Gebot der Normenklarheit und Normentransparenz sieht die Landesregierung nicht als verletzt an, da bei einem Mantelgesetz die nicht unmittelbar einnahme- und ausgabebezogenen Posten in anderen Artikeln enthalten seien.

56

 

 

In Bezug auf das zeitliche Bepackungsverbot macht die Landesregierung geltend, das Tatbestandsmerkmal des Haushaltsgesetzes gemäß Artikel 105 Absatz 2, Satz 1 SVerf sei eng auszulegen; es beziehe sich nur auf das Gesetz, mit dem der Haushaltsplan unmittelbar verabschiedet werde (§ 1 der Haushaltsordnung des Saarlandes), nicht aber auf ein Mantel/Artikelgesetz der hier vorliegenden Art.

57

 

 

Das Personalvermittlungsgesetz und die dadurch bedingten Folgeänderungen fügten sich in das durch die Haushaltslage des Saarlandes gekennzeichnete Gesamtkonzept nahtlos ein. Die Regelungen bezögen sich unmittelbar auf die Einnahmen und Ausgaben des Landes. Daher erweise sich eine zeitnahe Verabschiedung als "sachangemessen und Ausdruck der haushaltspolitischen Zielrichtung des gesamten Artikelgesetzes".

58

 

 

Die Landesregierung beruft sich im Übrigen auf die Bildung von Gewohnheitsrecht. Es entspreche gängiger parlamentarischer Praxis der Landesgesetzgebung, Haushaltsgesetze im Rahmen von sogenannten Mantelgesetzen zu verabschieden, in denen auch der Neuerlass oder die Änderung von Landesgesetzen enthalten seien. Dementsprechend habe auch der Verfassungsgerichtshof des Saarlandes in einem Urteil vom 17.12.1996 keine Bedenken gegen eine Änderung des Saarländischen Beamtengesetzes in einem Mantelgesetz geäußert.

59

 

 

B.

 

 

 

I.

 

 

 

Der Normenkontrollantrag der Antragsteller ist gemäß Artikel 97 Nr. 2 SVerf in Verbindung mit §§ 9 Nr. 6, 43 Abs. 1 VerfGHG zulässig. Die Rüge der Landesregierung, dass eine Vollmachterteilung in Schriftform (§ 15 Abs. 2 VerfGHG) nicht vorliege, greift nicht durch, da die erforderlichen Vollmachterteilungen in Schriftform vorliegen.

60

 

 

II.

 

 

 

Die Artikel 5, 9, 10 und 11 des Gesetzes Nr. 1566 über die Haushaltsfinanzierung und Haushaltssicherung 2005 vom 17. März 2005 (Amtsbl. 486 ff.) verletzen die Verfassung des Saarlandes und sind daher nichtig.

61

 

 

1.

 

 

 

Ob das allerdings, wie der Argumentation der Antragsteller entnommen werden könnte, aus einer Verletzung des Prinzips der repräsentativen Demokratie (Art. 60 Abs.1, Art. 61 Abs.1 SVerf) oder der Mitwirkungsrechte der Mitglieder des Landtags (Art. 66 Abs.2 SVerf) durch das von dem Landtag eingeschlagene Gesetzgebungsverfahren folgt, kann dahinstehen.

62

 

 

Zwar mag die Vorlage eines umfangreichen Abänderungsantrages mit einem - worauf die Landesregierung in ihrer Stellungnahme hinweist - "fachgebietsübergreifenden Regelungsumfang" unmittelbar vor der abschließenden Beratung des Gesetzes durch den Ausschuss für Finanzen und Haushaltsfragen und wenige Tage vor der Schlussabstimmung im Plenum des Landtags die parlamentarischen Beratungen belastet haben. Das Prinzip der parlamentarischen Demokratie gewährleistet allerdings die Möglichkeit parlamentarischer Beratung eines Gesetzes in den Ausschüssen und im Plenum (BVerfGE 44, 308, 317) und das verfassungsmäßige Recht auf Bildung und Ausübung von Opposition (BVerfGE 70, 324, 363). Der verfassungsrechtlich garantierte Status des Abgeordneten umfasst die Teilhabe an der parlamentarischen Beratung und Abstimmung. Zu beidem zählt auch die tatsächliche Möglichkeit, einen von der Mehrheit abweichenden Standpunkt in den Willensbildungsprozess des Parlaments einzubringen und die Auffassung der Mehrheit einer Kritik zu unterziehen (BVerfGE a.a.O.; BVerfGE 29, 221, 234). In diese Rechte wird aber nicht immer dadurch eingegriffen, dass den Mitgliedern eines beratenden Ausschusses Abänderungsanträge zu Gesetzentwürfen erst kurzfristig vorgelegt werden und der Zeitraum bis zu einer Abstimmung des Parlaments begrenzt ist. Der Verfassungsgerichtshof hat auch wiederholt - zuletzt durch Urteil vom 12. Dezember 2005 - Lv 4/05 - entschieden, dass nach saarländischem Verfassungsrecht kein Anspruch auf die Durchführung mehrerer Lesungen einer Gesetzesvorlage besteht und sie verfassungskonform auch in einer einzigen Lesung an nur einem Tag behandelt werden können. Die Verfassung des Saarlandes überlässt nämlich die Ausgestaltung des Gesetzgebungsverfahrens insoweit der autonomen Satzungsgewalt des Landtags (Urteil des Verfassungsgerichtshofs des Saarlandes vom 12.12.2005 - Lv 4/05).

63

 

 

Solche Verfahrensweisen mögen allerdings ihre Grenze finden, wenn es die zeitliche und sachliche Gestaltung des Gesetzgebungsverfahrens einer Minderheit tatsächlich verschließt, sich hinreichende Kenntnis von einem Gesetzentwurf oder von zu ihm gestellten Abänderungsanträgen zu verschaffen, ihre Regelungsabsicht und ihre möglichen Folgen zu bedenken und eigene Standpunkte zu erarbeiten. Ob die dem Ausschuss für Finanzen und Haushaltsfragen neun Tage vor der parlamentarischen Schlussabstimmung bekannt gegebenen Abänderungsanträge zu einer "Überrumpelung" von Minderheiten oder einzelnen Abgeordneten und zu einem faktischen Ausschluss des Beratungsrechts geführt haben und ob in einem solchen Fall nicht verlangt werden muss, dass Abgeordnete die ihnen zur Verfügung stehenden Möglichkeiten der Beratung ausschöpfen, bleibt offen.

64

 

 

2.

 

 

 

Art. 10 Nr. 2 des angegriffenen Gesetzes lässt mit seiner Einführung eines § 86a Abs.1 des Saarländischen Personalvertretungsgesetzes die Beteiligung der Personalvertretungen an sozialen Angelegenheiten "zurücktreten" und schließt die Mitbestimmung in bestimmten personellen Angelegenheiten - Versetzungen, Abordnungen und Umsetzungen - weitgehend aus, soweit die Maßnahmen im Zusammenhang mit den Vermittlungsaufgaben des Personal-Service-Centers getroffen werden. Der Verfassungsgerichtshof hat nicht zu prüfen, ob dies mit § 104 BPersVG vereinbar ist. Ob es - im Rahmen der Kompetenzen des Landes - den dabei zu beachtenden Vorgaben der Landesverfassung entspricht, kann dahinstehen.

65

 

 

Das Bundesverfassungsgericht hat bislang allerdings offen gelassen, ob aus Art. 33 Abs. 5 GG - der Garantie der Berücksichtigung der hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums - die Gewährleistung der Einrichtung von Personalvertretungen folgt (BVerfGE 91, 367, 381; 51, 43, 56; bejahend Battis NVwZ 1986, 884). Die Verfassung des Saarlandes hat in Art. 115 SVerf trotz des bewusst gewählten Vorbildes des Art. 130 der Verfassung des Deutschen Reiches vom 11.8.1919 die dort enthaltene Garantie der Errichtung von "Beamtenvertretungen" (Art. 130 Abs.3 WRV) nicht übernommen, wohl aber in Art. 119 Abs.2 Satz 2 SVerf die wohlerworbenen Rechte der Beamten für unverletzlich erklärt. Sie gewährleistet zugleich in Art. 58 Abs. 3 SVerf die Errichtung von "Betriebsräten" zur Wahrung der wirtschaftlichen und sozialen Interessen der Arbeitnehmer. Ob aus diesen Vorschriften hergeleitet werden kann, dass der Landesgesetzgeber bei Ausfüllung der rahmenrechtlichen Vorschriften des Bundespersonalvertretungsgesetzes für alle Angehörigen des öffentlichen Dienstes ein bestimmtes Mindestmaß von Rechten der Beteiligung an sozialen und personellen Angelegenheiten vorsehen muss, ob Art. 10 Abs.2 des angegriffenen Gesetzes dieses Mindestmaß unterschreitet kann ebenso offen bleiben wie die Frage, ob die Differenzierung der Schutzrechte des Saarländischen Personalvertretungsgesetzes dem Maßstab des Art. 12 Abs.1 SVerf (Gleichheit vor dem Gesetz) Stand hält.

66

 

 

3.

 

 

 

Die Artikel 5, 9, 10 und 11 des Gesetzes Nr. 1566 über die Haushaltsfinanzierung und Haushaltssicherung 2005 verstoßen gegen Art. 105 Abs.2 Satz 1 SVerf. Danach dürfen in das Haushaltsgesetz nur Vorschriften aufgenommen werden, die sich auf die Einnahmen und Ausgaben des Landes und auf den Zeitraum beziehen, für den das Haushaltsgesetz beschlossen wird.

67

 

 

a.

 

 

 

Allerdings bezeichnet das angegriffene Gesetz nur seinen Art. 1 als "Haushaltsgesetz". Art. 105 Abs.2 Satz 1 SVerf darf allerdings nicht in einem derart engen Sinn verstanden werden, dass nur das Gesetz, das allein den Haushaltsplan eines Landes feststellt, von Regelungen freizuhalten ist, die nicht die Einnahmen und Ausgaben des Landes und den Haushaltszeitraum betreffen. Der Wortlaut der Verfassung ließe eine solche Deutung zwar zu. Auch versteht das Landesrecht als "Haushaltsgesetz" nur die gesetzliche Feststellung des Haushaltsplans (§ 1 Satz 1 LHO). Nach seinem Sinn und Zweck versteht Art. 105 Abs.2 Satz 1 SVerf jedoch unter dem "Haushaltsgesetz" die gesetzgebungstechnische Einheit, die Gegenstand der parlamentarischen Beschlussfassung über den Haushalt des Landes ist; erfolgt sie im Rahmen eines "Artikelgesetzes", so ist dieses Gesetz in seiner Gesamtheit als Haushaltsgesetz im Sinne der Verfassung zu betrachten.

68

 

 

Art. 105 Abs.2 Satz 1 SVerf - das sogenannte "Bepackungsverbot" - will erreichen, dass die Haushaltsgesetzgebung von allen Bestimmungen freigehalten wird, die nicht unmittelbar die Haushaltswirtschaft betreffen. Das Parlament soll sich allein auf den Haushaltsplan konzentrieren können. Es soll sich nicht unter dem regelmäßigen, zur Sicherung der Kompetenzen des Parlaments zu beachtenden und von der Komplexität der zu entscheidenden Fragen belasteten Zeitdruck der Verabschiedung des Haushalts (Art. 105 Abs. 3 SVerf) mit materiellen Regelungen befassen müssen, die eingehenderer, unter Umständen sachverständig begleiteter Beratung bedürfen. Zugleich soll die Bewilligung des Budgets nicht von sachlichen "Auflagen", vor allem solchen, die das Verhältnis der Bürgerinnen und Bürger zum Staat ordnen, abhängig gemacht werden (vgl. Gröpl in Bonner Kommentar zum GG, 2004, Art. 110 Rdn. 134ff.; Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Band II, 1980, § 50 III 12; Maunz-Dürig, Kommentar zum GG, Artikel 110, Rdn. 44; v. Münch/Kunig, Grundgesetz, 5. Auflage, Artikel 110, Rdn. 43; von Mangoldt/Klein/Starck, Grundgesetz, Band 3, 5. Auflage, Artikel 110, Rdn. 111; Schmidt-Bleibtreu/Klein, Kommentar zum Grundgesetz, 6. Auflage, 1986, Artikel 110 Rdn. 21; Sachs, Grundgesetz, 2. Auflage, 1999, Artikel 110, Rdn. 88). Auch kann die - verfassungsrechtlich vorgesehene - Trennung von Haushaltsgesetzgebung und Sachgesetzgebung ohne weiteres als Beitrag verstanden werden, die Transparenz und Offenheit des parlamentarischen Prozesses dadurch zu sichern, dass materielle Regelungen, Ge- und Verbote, die Gestaltung von Rechten des Einzelnen oder die Gewährung und Beschränkung von Staatsleistungen nicht in einem Geflecht von monetären, in den Zeiten knapper öffentlicher Mittel sich häufig als unausweichlich darstellenden Bestimmungen über die Haushaltswirtschaft verborgen werden und so Gefahr laufen, öffentlicher Debatte entzogen zu werden.

69

 

 

Das macht es erforderlich, als "Haushaltsgesetz" im Sinne des Art. 105 Abs.2 Satz 1 SVerf nicht nur die Geltungsanordnung zu verstehen, die den Haushaltsplan feststellt sondern alle mit dieser Feststellung gesetzgebungstechnisch und im Gesetzgebungsverfahren - durch die gemeinsame Beratung und der Verabschiedung - mit ihr verbundenen gesetzlichen Regelungen. Im übrigen würde jedes andere Verständnis eine beliebige Umgehung erlauben (LverfG Mecklenburg-Vorpommern, Urt.v. 7.7.2005 LVerfG 8/04 LKV 2006, 27).

70

 

 

b.

 

 

 

Ob, wie die Landesregierung meint, die dem Bepackungsverbot zugrundeliegenden gesetzgeberischen Motive inzwischen überholt sind und ob es keiner gewissermaßen gemeindeutschen verfassungsrechtlichen Notwendigkeit entspricht, ist unerheblich. Art. 105 Abs. 2 Satz 1 SVerf ist Teil der Verfassung des Saarlandes, damit geltendes Verfassungsrecht und folglich vom Gesetzgeber zu beachten.

71

 

 

Im übrigen hat sich der Landtag des Saarlandes im Zuge der Verfassungsnovelle 1979 gerade veranlasst gesehen, die einschlägigen Regelungen des Grundgesetzes und der Landesverfassung zu harmonisieren und das grundgesetzliche Bepackungsverbot (Artikel 110 Abs. 4 Satz 1) inhaltsgleich zu übernehmen. Dabei wurde das Bepackungsverbot keineswegs - wie die Landesregierung geltend macht - "lediglich umformuliert und als neuer Artikel 105 Abs. 2 Satz 1 übernommen". Aus dem Protokoll der Sitzungen der Enquetekommission für Verfassungsfragen (Protokoll 7/4 Seite 4) geht hervor, dass die einschlägige und von der Enquetekommission übernommene Vorschrift des Grundgesetzes gegenüber der bis dahin geltenden Fassung des Art. 107 SVerf ("Der Haushaltsplan darf nur finanzielle Bestimmungen enthalten") von dem damaligen Finanzminister Behles - ohne bei den Mitgliedern der Enquetekommission auf Widerspruch zu stoßen - als die präzisere und "umfassendere" Vorschrift angesehen wurde.

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c.

 

 

 

Die Rechtsauffassung der Landesregierung, die Notwendigkeiten des finanziell überlasteten Sozialstaats erforderten eine restriktive Auslegung und Anwendung des Bepackungsverbots, trägt nicht. Zwar liegt auf der Hand, dass eine sich aus der Haushaltslage ergebende Notwendigkeit bestehen kann, nicht mehr finanzierbare Fachgesetze zu ändern. Mit dem Instrument des Haushaltsbegleitgesetzes - aber auch mit einer frühzeitigen und separaten Befassung des Parlaments mit solchen Erwägungen - stehen alle Möglichkeiten zur Verfügung, Sachregelungen und ihre haushaltswirtschaftlichen Entsprechungen rechtzeitig und unschwer und dem Sinn und Zweck des Art. 105 Abs.2 Satz 1 SVerf gerecht werdend miteinander in Einklang zu bringen.

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d.

 

 

 

Dem steht die Entscheidung des Verfassungsgerichtshofs vom 17.12.1996 - Lv 3/95 - nicht entgegen. Zwar liegt ihr ein durchaus vergleichbares Gesetzgebungsverfahren zugrunde. Ein Artikel des Gesetzes Nr. 1349 über die Haushaltsfinanzierung 1995 vom 6. April 1995 (Amtsbl. S. 418) fügte dem § 98 des Saarländischen Beamtengesetzes eine die Gewährung von Beihilfen beschränkende Vorschrift hinzu. Der diese Vorschrift angreifende damalige Normenkontrollantrag hatte allerdings eine Verletzung des Art. 105 Abs. 2 Satz 1 SVerf nicht gerügt. Das hätte den Verfassungsgerichtshof zwar nicht gehindert, die Verfassungsmäßigkeit der Vorschrift auch unter diesem Gesichtspunkt zu prüfen. Das ist indessen nicht geschehen, so dass keine restriktive verfassungsgerichtliche Interpretation des Art. 105 Abs. 2 Satz 1 SVerf vorliegt, die die Beantwortung der nunmehr zu entscheidenden Frage beeinflussen könnte. Davon abgesehen hatte aber vor allem der dazu berufene Verordnungsgeber auf der Grundlage einer von diesem Artikel unabhängigen Ermächtigung die in dem beanstandeten Artikel getroffene Regelung gleichfalls - mit demselben Zeitpunkt des Inkrafttretens - erlassen. Dem "bepackten" Haushaltsgesetz war also gewissermaßen ein Haushaltsbegleitgesetz - in der Form einer Verordnung - beigefügt worden. Das kann - ebenso wie eine Verfahrensgestaltung, in der der Gesetzgeber aus Gründen einer außergewöhnlichen Eilbedürftigkeit das Haushaltsgesetz mit einer materiellen Regelung befrachtet, diese aber alsbald und bis zum Ablauf der Geltungsdauer des Haushaltsgesetzes - bestätigend oder ändernd - gesondert in seinen Willen aufnimmt - Anlass einer differenzierenden Betrachtung sein. Darum geht es hier nicht.

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4.

 

 

 

Ob die Änderung des Gesetze über die Gewährung einer Blindheitshilfe (Art. 5 des Gesetzes Nr. 1566 über die Haushaltsfinanzierung und Haushaltssicherung) (nur) Vorschriften enthält, die sich auf die Einnahmen und Ausgaben des Landes beziehen - sie ändert Rechtsansprüche von blinden Bürgerinnen und Bürgern - kann dahinstehen. Denn sie überschreitet den Zeitraum, für den das Haushaltsgesetz beschlossen worden ist. Das ergibt sich aus ihren Bestimmungen selbst, die ein zeitlich gestaffeltes Inkrafttreten vorsehen, im übrigen aber erkennbar Dauerrechtscharakter haben sollen. Eine der von Art. 105 Abs.2 Satz 2 SVerf vorgesehenen Ausnahmen liegt nicht vor. Die von der Verfassung vorgesehenen Ausnahmen bestätigen im übrigen die Stringenz des Verbots, mit dem Haushaltsgesetz materielle Regelungen zu verbinden, die dessen normative Wirkung überdauern.

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5.

 

 

 

Das Personalvermittlungsgesetz, die Änderung des Personalvertretungsgesetzes und die Änderung des Landesgleichstellungsgesetzes (Art. 9,10,11 des Gesetzes Nr. 1566 über die Haushaltsfinanzierung und Haushaltssicherung) stellen keine Regelungen dar, die sich auf die Einnahmen und Ausgaben des Landes beziehen. Regelungen beziehen sich nur dann auf die Einnahmen und Ausgaben des Landes, wenn sie selbst - ohne dass weitere administrative Maßnahmen hinzutreten müssen - finanzielle Wirkungen anordnen (NdsStGH NVwZ-RR 1997, 201, 202). Allgemeinverbindliche Anordnungen, die lediglich mittelbar monetäre Folgen haben, entbehren dieses Bezuges (Stern, Staatsrecht, Band II, S. 1205).

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Dazu zählen die angegriffenen Regelungen. Sie organisieren Teile der Personalbewirtschaftung der Landesverwaltung und regeln vor allem die Rechtsstellung von Bediensteten des Landes. Sie ordnen nicht selbst finanzielle Wirkungen an sondern treffen Vorkehrungen, aus denen sich künftig finanzielle Entlastungen des Landeshaushalts ergeben können. Zum Teil - soweit sie die Beteiligung von Personalvertretungen und Gleichstellungsbeauftragten betreffen - liegt auch ein solcher Einfluss nicht unbedingt nahe. Damit verfügen die Artikel 9, 10 und 11 des Gesetzes über ein normatives Eigengewicht, das über den Haushalt auch sachlich hinaus weist.

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Die über den Budgetcharakter hinausgehende Regelungsabsicht und Regelungswirkung wird durch die dem Abänderungsantrag beigefügte Begründung bestätigt, wonach es im Interesse einer effizienteren Aufgabenwahrnehmung durch das Personal-Service-Center erforderlich sei, "die nach dem saarländischen Personalvertretungsgesetz und dem Gleichstellungsgesetz vorgesehenen zeitlich aufwändigen Mitwirkungsrechte einzugrenzen". Dass sich die Regelungen als Fremdkörper der Haushaltsgesetzgebung darstellen, räumt im übrigen die Landesregierung selbst ein, wenn sie von einem "fachgebietsübergreifenden Regelungsumfang" spricht.

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Im übrigen verstoßen Art. 9,10 und 11 des angegriffenen Gesetzes, wie die Regelung ihres Außerkrafttretens in Art. 13 Abs.5 zeigt, gegen das Verbot, den zeitlichen Geltungsbereich des Haushaltsgesetzes überschreitende Regelungen zu treffen. Sie sind folglich auch deshalb verfassungswidrig.

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III.

 

 

 

Die Verletzung des Art. 105 Abs. 2 Satz 1 SVerf führt nur zu der Feststellung der Nichtigkeit der angegriffenen Vorschriften. Dass das gesamte Gesetz Nr. 1566 über die Haushaltsfinanzierung und Haushaltssicherung 2005 seinen Sinn und seine Rechtfertigung angesichts der Nichtigkeit der Artikel 5, 9, 10 und 11 verlieren würde ist nicht erkennbar. Zur Wahrung der Rechtsordnung ist es auch nicht im Sinne von § 45 Abs. 1 Satz 2 VerfGHG erforderlich, weitere Vorschriften des Gesetzes für nichtig zu erklären. Das entspricht auch Geboten der Rechtssicherheit.

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  (Prof. Dr. Rixecker) (Prof. Dr. Wadle) (André)  

  (Krämer) (Prof. Dr. Ellscheid) (Hermanns)  

  (Warken) (Prof. Dr. Wendt)