Lv 3/95

 

 

 

VERFASSUNGSGERICHTSHOF DES SAARLANDES

 

URTEIL

 

 

In dem Normenkontrollverfahren

 

betreffend Artikel 5 Ziffer 2 des Gesetzes Nr. 1349 über die Haushaltsfinanzierung 1995 vom 6. April 1995 (Amtsblatt des Saarlandes 1995, Seite 418),

 

Antragsteller:

Die Mitglieder des Landtages Peter Müller, Monika Bachmann, Dr. Gerd Bauer, Monika Beck, Albrecht Feibel, Willi Gehring, Anita Girst, Peter Hans, Helma Kuhn-Theis, Hans Ley, Gerd Meyer, Jürgen Presser, Karl Rauber, Gisela Rink, Gabriele Schäfer, Daniela Schlegel, Kurt Schoenen, Jürgen Schreier, Thomas Seilner, Christa Steitz und Alfons Vogtel,

 

- Verfahrensbevollmächtigte: Rechtsanwälte Dr. Stefan Ory und Angela Ory,

    66346 Püttlingen, Sommerbergstraße 97 -

 

 

hat der Verfassungsgerichtshof des Saarlandes
aufgrund der mündlichen Verhandlung vom 15. Oktober 1996
durch die Verfassungsrichter

 

Dr. Roland Rixecker, Präsident des Verfassungsgerichtshofs

Universitätsprofessor Dr. Elmar Wadle, Vizepräsident

Otto Dietz

Prof. Dr. Günter Ellscheid

Karl-Heinz Friese

Wolfgang Schild

Dr. Jakob Seiwerth und

Universitätsprofessor Dr. Rudolf Wendt

 

für R e c h t erkannt:

 

    Artikel 5 Nr. 2, Artikel 6 und Artikel 7 Nr. 2 des Gesetzes Nr. 1349 über die Haushaltsfinanzierung 1995 vom 6. April 1995 (Amtsbl. S. 418) und die Verordnung vom 23.5.1995 (Amtsbl. S. 578) zur Änderung der Verordnung über die Gewährung von Beihilfen in Krankheits-, Pflege-, Geburts- und Todesfällen sind nach Maßgabe der Verfassung des Saarlandes gültig mit folgenden Einschränkungen:

     

    1.
    Für den Zeitraum vom 1.7. bis 31.12.1995 sind die genannten Bestimmungen nichtig, soweit Beihilfeberechtigte wegen Inanspruchnahme von stationären Wahlleistungen eine um 5 % verminderte Rechnung über die allgemeinen Krankenhausleistungen zu bezahlen hatten und von ihrer privaten Krankenversicherung keinen vollen Ausgleich für die entstandenen Wahlleistungskosten verlangen konnten.

     

    2.
    Artikel 5 Nr. 2 des Gesetzes Nr. 1349 und Artikel 1 der Änderungsverordnung vom 23.5.1995 sind nichtig, soweit sie beihilfeberechtigte und bei der Beihilfe zu berücksichtigende Personen betreffen, die entweder ergänzend zur Regelung des § 5 Nr. 2 S. 1 lit. b BhVO in der bis zum 1.7.1995 geltenden Fassung bezüglich stationärer Wahlleistungen versichert waren oder die mit Rücksicht auf das bis zum 1.7.1995 geltende Beihilferecht keinen Anlaß zur Versicherung stationärer Wahlleistungen hatten, und

     

    soweit diese Personen ohne ihr Verschulden und entgegen ihrer erkennbar gewordenen Absicht aus anderen als finanziellen Gründen

     

    a)
    keinen oder keinen vollständigen Versicherungsschutz für stationäre Wahlleistungen oder
    b) keinen oder keinen vollständigen, dem neuen Beihilferecht angepassten Krankenversicherungsschutz unter Ausschluß stationärer Wahlleistungen erhalten konnten.

 

 

G r ü n d e :

 

 

 

 

 

 

A.

 

 

 

Gegenstand des Verfahrens ist die Frage, ob Vorschriften des Gesetzes Nr. 1349 über die Haushaltsfinanzierung 1995 vom 6. April 1995 (Amtsbl. S. 418) und der Verordnung zur Änderung der Verordnung über die Gewährung von Beihilfen in Krankheits-, Pflege-, Geburts- und Todesfällen vom 23.5.1995 (Amtsbl. S. 578), die die Beihilfefähigkeit von Aufwendungen von Beamtinnen und Beamtes für Wahlleistungen bei stationärer Behandlung beseitigt haben, mit der Verfassung des Saarlandes vereinbar sind.

1

 

 

Nach saarländischem Beamtenrecht waren - ebenso wie nach dem Beamtenrecht des Bundes und der anderen Bundesländer mit Ausnahme der Freien Hansestadt Bremen und der Freien Hansestadt Hamburg, deren Regelungen von der Verwaltungsrechtsprechung allerdings für rechtsungültig gehalten werden - bis zum 30.6.1995 Aufwendungen von Beamtinnen und Beamten für Wahlleistungen bei stationärer Behandlung beihilfefähig. Das ergab sich aus der auf der Grundlage von § 98 S. 1 SBG a.F. ergangenen Verordnung über die Gewährung von Beihilfen in Krankheits-, Pflege-, Geburts- und Todesfällen (Beihilfeverordnung-BhVO) in der Fassung der Bekanntmachung vom 10.3.1987 (Amtsbl. S. 329). Danach umfassten die beihilfefähigen Aufwendungen die Kosten für stationäre, teilstationäre und vor- und nachstationäre Krankenhausleistungen nach der Bundespflegesatzverordnung (BPflVO), und zwar Wahlleistungen als gesondert berechnete wahlärztliche Leistungen und als gesondert berechnete Unterkunft bis zur Höhe der Kosten eines Zweibettzimmers abzüglich eines Betrages von 14,--DM täglich (§ 5 Nr. 2 S. 1 b BhVO).

2

 

 

Der - den Spitzenorganisationen der zuständigen Gewerkschaften und Berufsverbände in der Vorbereitung nicht zugeleitete - Gesetzentwurf der Regierung des Saarlandes betreffend das Haushaltsfinanzierungsgesetz 1995 (LT-Drs. 11/60 vom 16. Januar 1995) sah in Artikel 5 verschiedene Änderungen des Saarländischen Beamtengesetzes vor, darunter die Beseitigung der Beihilfefähigkeit von Aufwendungen für Wahlleistungen bei stationärer Behandlung. Der Landtag des Saarlandes beriet den Gesetzentwurf zunächst in erster Lesung in seiner 4. Sitzung vom 24.1.1995 und verabschiedete ihn sodann nach Beratungen in dem Ausschuß für Haushalts- und Finanzfragen am 14.3.1995 und 3.4.1995 mit - die hier streitige Regelung nicht berührenden - Änderungen in zweiter und letzter Lesung am 5. April 1995.

3

 

 

Später, in einer Sitzung am 22.6.1995, hörte der Ausschuß für Innere Verwaltung des Landtages des Saarlandes verschiedene Verbände, darunter den Deutschen Beamtenbund, den Deutschen Richterbund, den Deutschen Gewerkschaftsbund und die Gewerkschaft Öffentliche Dienste, Transport und Verkehr Saar zur Neuordnung der Beihilfe im Saarland an.

4

 

 

Artikel 5 Nr. 2 des Gesetzes Nr. 1349 über die Haushaltsfinanzierung 1995 vom 6. April 1995 (Amtsbl. S. 418) fügte § 98 des Saarländischen Beamtengesetzes in der Fassung der Bekanntmachung vom 25. Juni 1979 (Amtsbl. S. 570, 706), zuletzt geändert durch Gesetz vom 11. Mai 1994 (Amtsbl. s. 818) folgenden Satz 4 an:

5

 

 

"Aufwendungen für Wahlleistungen bei stationärer Behandlung sind nicht beihilfefähig".

6

 

 

Das Gesetz sieht in Artikel 6 folgende Übergangsregelung vor:

7

 

 

    "(1) Aufwendungen für eine vor dem 1. Juli 1995 begonnene stationäre Behandlung in einem Krankenhaus sowie Aufwendungen, die bis zum 1. Juli 1995 entstanden sind, werden nach bisherigem Recht behandelt.

8

 

 

    (2) Mehraufwendungen für gesondert berechenbare Wahlleistungen aus Anlaß einer stationären Behandlung in einem Krankenhaus und für entsprechende Leistungen werden in den Fällen, in denen Personen vor dem 1. Juli 1995

9

 

 

    a) wegen angeborener Leiden oder für bestimmte Krankheiten gesonderte berechenbare ärztliche Leistungen eines bestimmten Arztes in Anspruch genommen haben und in denen es sich als notwendig erweist, dass derselbe Arzt die Behandlung fortsetzt.

10

 

 

    b) wegen angeborener Leiden oder für bestimmte Krankheiten gesonderte berechenbare Leistungen in Anspruch genommen haben und in denen die Behandlung aufgrund eines bei Beendigung des früheren Behandlungsabschnittes bestehenden Behandlungsplans fortgesetzt wird,

11

 

 

    c) trotz ausreichender Versicherung wegen angeborener Leiden oder für bestimmte Krankheiten von den Versicherungsleistungen ausgeschlossen oder in denen diese Leistungen eingestellt worden sind und in denen die Mehraufwendungen aufgrund dieser Leiden oder Krankheiten entstanden sind,

12

 

 

    d) das siebzigste Lebensjahr vollendet haben, nach bisherigem Recht behandelt; dies gilt in den Fällen der Buchstaben a) und b) nur, wenn die Festsetzungsstelle die Beihilfefähigkeit vorher anerkannt hat, es sei denn, dass eine sofortige stationäre Behandlung geboten war."

13

 

 

Artikel 7 Nr. 2 bestimmt, dass abweichend von dem Inkrafttreten des Gesetzes mit Wirkung vom 1. Januar 1995 Artikel 5 Nr. 2 des Gesetzes am 1. Juli 1995 in Kraft tritt.

14

 

 

Mit ihrem am 3.8.1995 eingegangenen Normenkontrollantrag vom 31.7.1995 begehren die Antragsteller, 21 Abgeordnete der CDU-Fraktion des Landtags des Saarlandes, die Feststellung, dass Artikel 5 Nr. 2 des Gesetzes Nr. 1349 über die Haushaltsfinanzierung 1995 vom 6. April 1995 (Amtsbl. S. 418) mit der Verfassung des Saarlandes unvereinbar und daher nichtig sei. In der mündlichen Verhandlung vor dem Verfassungsgerichtshof des Saarlandes haben sie ihren Normenkontrollantrag auf die Verordnung zur Änderung der Verordnung über die Gewährung von Beihilfen in Krankheits-, Pflege-, Geburts- und Todesfällen vom 23.5.1995 (Amtsbl. S. 578) erstreckt.

15

 

 

Zur Begründung tragen die Antragsteller im wesentlichen vor, die Gesetzgebungsabsicht komme im Wortlaut des Gesetzes nicht klar zum Ausdruck. Der Gesetzesbefehl sei widersprüchlich, der Sachverstand der Betroffenen sei nicht in der von § 111 des Saarländischen Beamtengesetzes vorgesehenen Weise in die Beratungen eingeflossen. Die Änderung des sich bislang im wesentlichen aus einer Verordnung ergebenden Beihilferechts durch ein Gesetz sei systemwidrig, vor allem aber verletze die Versagung der Beihilfefähigkeit von Aufwendungen für Wahlleistungen bei stationärer Behandlung Artikel 115 Abs. 2 S. 2 der Verfassung des Saarlandes, der die wohlerworbenen Rechte der Beamten für unverletzlich erklärt. Zu diesen wohlerworbenen Rechten zähle nach der Rechtsprechung des Reichsgerichts zu Artikel 129 Abs. 1 S. 3 der Verfassung des Deutschen Reichs vom 11. August 1919, dessen Wortlaut Artikel 115 Abs. 2 S. 2 der Verfassung des Saarlandes übernommen habe, jedes einmal begründete Recht von Beamten, soweit es – wie der Anspruch auf Beihilfen für Wahlleistungen bei stationärer Behandlung – vorbehaltlos begründet sei. Zumindest aber sichere Artikel 115 Abs. 2 S. 2 der Verfassung des Saarlandes den sogenannten "Beihilfestandard", zu dem nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts gerade die durch das Haushaltsfinanzierungsgesetz 1995 versagte Leistung gehöre. Schließlich verletze die Regelung Artikel 12 Abs. 1 der Verfassung des Saarlandes, da sie sich auf Beihilfeberechtigte je nach Familienstand und Alter sehr unterschiedlich auswirke, Beamte aber auch gegenüber Angestellten ungerechtfertigt benachteilige.

16

 

 

Der Verfassungsgerichtshof des Saarlandes hat dem Landtag des Saarlandes und der Landesregierung Gelegenheit zur Stellungnahme gegeben.

17

 

 

Der Landtag hat in der mündlichen Verhandlung vor dem Verfassungsgerichtshof des Saarlandes erläutert, in seiner bis zu der 6. Legislaturperiode zurückverfolgten Praxis seien Spitzenorganisationen der zuständigen Gewerkschaften und Berufsverbände in mehreren Fällen durch den Landtag nicht angehört worden. Zu der Abstimmung der Neuregelung des Beihilferechts auf die Möglichkeiten privater Versicherung hätten der Mehrheitsfraktion Auskünfte vorgelegen. Dazu und zu der Übergangsregelung habe es im Landtag des Saarlandes keine Diskussionsbeiträge gegeben. Allerdings habe die Mehrheitsfraktion die Problematik erkannt.

18

 

 

Die Landesregierung hegt Bedenken gegen die Zulässigkeit des Normenkontrollantrages, weil er den Verfassungsgerichtshof veranlassen müsse, Landesrecht am Maßstab des Bundesrechts zu messen. Den Normenkontrollantrag hält sie im übrigen auch für unbegründet, Artikel 5 Nr. 2 des Haushaltsfinanzierungsgesetzes 1995 für aus Gründen der Haushaltsnotlage des Saarlandes geradezu geboten. Sie vertritt im wesentlichen die Auffassung, die Gewährung von Ansprüchen auf Beihilfe stehe von vornherein unter dem Vorbehalt späterer Änderungen, so dass sie in ihrer konkreten Gestalt nicht zu wohlerworbenen Rechten im Sinne von Artikel 115 Abs. 2 S. 2 der Verfassung des Saarlandes hätten werden können. Im übrigen schütze auch Artikel 115 Abs. 2 S. 2 der Verfassung des Saarlandes lediglich einen "grundsätzlichen Anspruch auf Beihilfe", nicht aber einen Anspruch auf Beihilfe in einer bestimmten Höhe. Die von der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts entwickelte Verpflichtung von Dienstherren, Beamten Beihilfen nach einem – vor allem die Wahlleistungen bei stationärer Behandlung umfassenden – "Beihilfestandard" zu gewähren, vermöge nicht zu überzeugen. Sie widerspreche der Rechtsprechung des BundeSVerfassungsgerichts, nach der das gegenwärtige System der Gewährung von Beihilfen in seiner konkreten Form gerade nicht verfassungsrechtlich geschützt sei und Dienstherren nach der sie treffenden Fürsorgepflicht auch nur gehalten sein könnten, Beihilfen zu dem zu leisten, was zur Abwendung der mit Krankheitsfällen verbundenen Belastungen durch eine an den gesundheitlichen Belangen des Patienten orientierten und dem Standard der modernen Medizin entsprechenden Versorgung notwendig sei; dazu zählten Wahlleistungen nicht. Die Neuregelung des saarländischen Beihilferechts verletze auch den Gleichheitssatz der Verfassung des Saarlandes nicht. Soweit sie zu unterschiedlichen Belastungen von Beihilfeberechtigten führe, beruhe dies allein auf der Berücksichtigung individueller Risiken und sei systemimmanenter Bestandteil des Rechts der privaten – ergänzenden – Krankenversicherung.

19

 

 

Der Verfassungsgerichtshof hat Auskünfte des Bundesaufsichtsamts für das Versicherungswesen, des Verbandes der Privaten Krankenversicherung und mehrerer privater Krankenversicherer über die Auswirkungen der Neuregelung des saarländischen Beihilferechts auf ergänzende private Krankenversicherungsverträge von saarländischen Beamten eingeholt. Er hat dem Deutschen Beamtenbund, Landesbund Saar, dem Deutschen Richterbund, Landesverband Saar, und der Gewerkschaft Öffentliche Dienste, Transport und Verkehr, Bezirk Saar, Gelegenheit zur Stellungnahme gegeben.

20

 

 

B.

 

 

 

Der Normenkontrollantrag ist nach Artikel 97 Nr. 2 SVerf, § 9 Nr. 6, § 43 Abs. 1 und 2 Nr. 2 VerfGHG zulässig. Die Antragsteller, mehr als ein Drittel der Abgeordneten des Saarländischen Landtags, machen geltend, dass Artikel 5 Nr. 2 des Gesetzes Nr. 1349 über die Haushaltsfinanzierung 1995 vom 6.4.1995 (Amtsbl. S. 418) – Haushaltsfinanzierungsgesetz 1995 – und die Verordnung vom 23.5.1995 (Amtsbl. S. 578) zur Änderung der Verordnung über die Gewährung von Beihilfen in Krankheits-, Pflege-, Geburts- und Todesfällen – Beihilfe-Änderungsverordnung -, also Vorschriften des Landesrechts, mit der Verfassung des Saarlandes unvereinbar und daher nichtig sind.

21

 

 

C.

 

 

 

I.

 

 

 

Der Normenkontrollantrag führt in der Sache zu einer umfassenden Prüfung der beanstandeten Rechtsvorschriften am Maßstab der Verfassung des Saarlandes ohne Beschränkung auf die insoweit konkret erhobenen Rügen (vgl. zu der entsprechenden bundesrechtlichen Vorschrift BVerfGE 1, 14, 41; 37, 363, 397). Die Prüfung muss sich nicht auf den von den Antragstellern in erster Linie ange

22

 

 

II.

 

 

 

Die Prüfung ergibt zunächst, dass Artikel 5 Nr. 2 des Gesetzes Nr. 1349 über die Haushaltsfinanzierung 1995 sowie die mit ihm in Zusammenhang stehenden Artikel 6 und 7 und die Beihilfe-Änderungsverordnung in förmlicher Hinsicht mit der Verfassung des Saarlandes vereinbar sind.

23

 

 

1.

 

 

 

Gegen die Gesetzgebungskompetenz des Landes – und damit auch gegen die Kompetenz zu der entsprechenden Rechtssetzung durch Verordnung - bestehen keine Bedenken.

24

 

 

Im Rahmen seiner Kontrolle der Vereinbarkeit von Vorschriften des Landesrechts mit der Verfassung des Saarlandes prüft der Verfassungsgerichtshof auch, ob eine Rechtssetzungsbefugnis des Landes besteht. Zwar enthält die Verfassung des Saarlandes keine ausdrücklichen Regelungen über die Zuständigkeit zur Rechtssetzung. Jedoch folgt sowohl aus Artikel 60 Abs. 1 SVerf, nach dem das Saarland eine freiheitliche Demokratie und ein sozialer Rechtsstaat in der Bundesrepublik Deutschland ist, als auch aus Artikel 99 Abs. 1 S. 2 SVerf, wonach die Volksgesetzgebung nur auf Gebieten zulässig ist, die der Gesetzgebung des Landes unterliegen, dass die Verfassung des Saarlandes selbst die Regelung der Zuständigkeit zur Rechtssetzung in Artikel 70 ff. GG als auch im Landesverfassungsrecht verfassungsrechtlich bindende Bestimmungen über die Ausübung der gesetzgebenden Gewalt nach Artikel 65 Abs. 2 SVerf und über die Zuständigkeit zum Erlass von Rechtsverordnungen nach Artikel 104 Abs. 1 SVerf betrachtet.

25

 

 

Welche Folgen sich ergeben würden, wenn der Verfassungsgerichtshof im Rahmen seiner Prüfung der Rechtssetzungskompetenz des Landes zu dem Ergebnis käme, eine seiner Kontrolle unterliegenden Norm sei von der Rechtssetzungsbefugnis des Landes nicht umfasst, kann dahinstehen (vgl. insoweit BayVerfGHE 45, 33, 40, 41; 43, 107, 120; NRW VerfGH NVwZ 93, 57, offengelassen auch in VerfGH Berlin, U.v. 22.10.1996 – VerfGH 44/96).

26

 

 

Denn nach Artikel 70 Abs. 1 GG steht dem Saarland die Gesetzgebung auf dem Gebiet des Beihilferechts für Beamte des Saarlandes gegenwärtig zu. Eine ausschließliche Gesetzgebungszuständigkeit des Bundes nach Artikel 73 GG ist nicht gegeben. Das Beihilferecht stellt vielmehr kompetenzrechtlich einen Teil der Besoldung der Angehörigen des öffentlichen Dienstes dar und gehört deshalb, soweit es sich nicht um Beamte des Bundes handelt, nach Artikel 74 a Abs. 1 GG in den Bereich der konkurrierenden Gesetzgebung (BVerfGE 62, 354, 368 f). Danach haben die Länder die Befugnis zur Gesetzgebung, solange und soweit der Bund von seiner Gesetzgebungszuständigkeit nicht durch Gesetz Gebrauch gemacht hat (Art. 72 Abs. 1 GG). Das ist nicht der Fall. Eine ausdrückliche Regelung der Beihilfe für Beamte der Länder und der Gemeinden ist nicht erfolgt. Eine Inanspruchnahme der Gesetzgebungszuständigkeit nach Artikel 74 a Abs. 1 GG ergibt sich auch nicht daraus, dass die vom Bund festgesetzte Besoldung nach allgemeiner Auffassung (BVerwGE 77, 345, 351) einen Anteil zur Deckung von Aufwendungen von Beamten im Krankheitsfall enthalten soll. Denn der Besoldungsgesetzgeber geht davon aus, dass damit keine erschöpfende Absicherung des Krankheitsrisikos von Beamten erfolgt ist. Durch die Wahrnehmung der Gesetzgebungskompetenz des Bundes für die Besoldung von Angehörigen des öffentlichen Dienstes mag der Rechtssetzung der Länder verwehrt sein, Zuschüsse zu Versicherungsbeiträgen von Beamten als Besoldungsbestandteil zu gewähren. Nicht verwehrt ist ihnen – und dies entspricht der Staatspraxis in allen Ländern – eine auf konkrete Krankheitsfälle bezogene Gewährung von Beihilfen. Daran würde sich nichts ändern, wenn der Bund von einem sogenannten "Beihilfestandard" in Bund und Ländern ausgegangen sein sollte. Verdrängt wird die Gesetzgebungszuständigkeit der Länder nur dann, wenn der Bund von seiner Möglichkeit der konkurrierenden Gesetzgebung tatsächlich Gebrauch macht. Davon kann keine Rede sein, wenn er lediglich eine Regelung trifft, die davon ausgeht, dass das Landesrecht andere, ergänzende Bestimmungen beinhaltet. Das muss dann auch gelten, wenn es darum geht, eine zusätzlich zu Bestandteilen der Besoldung auch aus Sicht des Besoldungsgesetzgebers für erforderlich gehaltene Absicherung des Krankheitsrisikos von Angehörigen des öffentlichen Dienstes, die in einem öffentlich-rechtlichen Dienst- und Treueverhältnis stehen, zu schaffen.

27

 

 

2.

 

 

 

Artikel 5 Nr. 2 des Haushaltsfinanzierungsgesetzes 1995 verletzt die Verfassung des Saarlandes nicht deshalb, weil sich Art und Ausmaß der Absicherung des Krankheitsrisikos von Beamten nunmehr teils aus einer Verordnung und teils aus einem Gesetz ergeben. Die in Art. 104 Abs. 1 SVerf erlaubte Ermächtigung der Exekutive zur eigenen Rechtssetzung durch Verordnung und ihre konkrete grundsätzliche Nutzung durch die Verordnung über die Gewährung von Beihilfen in Krankheits-, Pflege-, Geburts- und Todesfällen verbieten der Legislative nicht, ihre rechtssetzende Gewalt in diesem Bereich so wie geschehen auszuüben. Dem Gesetzgeber ist es nicht verwehrt, eine zunächst dem Verordnungsgeber überlassene Regelungsbefugnis wieder – auch teilweise – in Anspruch zu nehmen (BVerfGE 22, 330; von Mangoldt/Klein/Wilke, GG, 2. Aufl., Art. 80 II 3 b; Jekewitz, NVwZ 94, 956, 957). Ob sich aus dem Rechtsstaatsprinzip (Art. 60 Abs. 1 SVerf) und der Rechtsschutzgarantie (Art. 20 SVerf) Grenzen für die Legislative ergeben, aufgrund einer von ihr erteilten Ermächtigung durch Verordnung erfolgte Regelungen teilweise zu korrigieren und durch Normen zu ersetzen, die zum Teil den Rang eines formellen und materiellen Gesetzes, zum Teil den bloßen Rang einer Verordnung haben, mag dahinstehen (vgl. insoweit Sachs/Lücke, GG Art. 80 Rdn. 7). Solche Grenzen wären nämlich in jedem Fall nur dann überschritten, wenn eine derartige Aufspaltung zu Rechtsunsicherheit und zu einer unvertretbaren Verkürzung oder Beeinträchtigung des Rechtsschutzes führt. Davon kann hier nicht ausgegangen werden. Die durch das Haushaltsfinanzierungsgesetz 1995 erfolgte Teilregelung des Beihilferechts schließt bestimmte, klar abgrenzbare Aufwendungen in Krankheitsfällen von der Beihilfefähigkeit aus. Sie antwortet auf eine für die Absicherung des Krankheitsrisikos von Beamten wesentliche Frage umfassend, ohne dass sich die konkrete Belastung des Beamten erst aus ergänzenden verordnungsrechtlichen Vorschriften ergäbe. Der dagegen mögliche Rechtsschutz des Beamten ist nicht von geringerer Qualität als jener, der bei einer Regelung durch Verordnung bestünde. Ob der Gesetzgeber im Hinblick auf die Bedeutung des Ausschlusses der Beihilfefähigkeit von Wahlleistungen bei stationärer Krankenbehandlung nicht sogar gehalten war, diese Regelung selbst zu treffen, kann dahinstehen.

28

 

 

3.

 

 

 

Artikel 5 Nr. 2 des Haushaltsfinanzierungsgesetzes 1995 hat – entgegen der Ansicht der Antragsteller – auch die nötige den rechtsstaatlichen Anforderungen genügende Bestimmtheit. Die Antragsteller meinen, nach dem Wortlaut der Vorschrift seien bei Inanspruchnahme von stationären Wahlleistungen sämtliche Krankenhausleistungen nicht beihilfefähig. Dem liegt die Vorstellung zugrunde, die Inanspruchnahme von Wahlleistungen führe dazu, dass alle Krankenhausleistungen als Wahlleistungen aufzufassen seien. Dies trifft nicht zu. Wahlleistungskosten werden gemäß § 22 BPflVO neben den Pflegesätzen berechnet. Auch "Wahlleistungspatienten" erhalten deshalb eine Abrechnung über die für alle Krankenhausbenutzer einheitlich zu berechnenden Pflegesätze (§ 14 BPflVO), in die die Kosten für die ärztliche Behandlung einbezogen sind (§§ 10 Abs. 1, 11 Abs. 2 i.V. mit Anlage 1, § 11 Abs. 1 i.V. mit (Bl.K 1 Nr. 1; § 13 Abs. 2 BPflVO). Die daneben zusätzlich erhobenen Kosten für die ärztlichen Wahlleistungen werden dabei nach § 6 a GOÄ mit einem Abschlag von 25 % berechnet. Nur auf die zusätzlichen Kosten bezieht sich daher der Ausschluss der Beihilfefähigkeit. Sie werden in Art. 6 Abs. 2 des Haushaltsfinanzierungsgesetzes 1995, wo von der Gesamtheit der Krankheitskosten die Rede ist, zutreffend als "Mehraufwendungen" bezeichnet, und zwar in dem Sinne, dass sie zu den nach § 14 BPflVO einheitlich für alle Patienten zu berechnenden Pflegesätzen hinzukommen.

29

 

 

4.

 

 

 

Artikel 5 Nr. 2 des Haushaltsfinanzierungsgesetzes Nr. 1995 verletzt die Verfassung des Saarlandes nicht dadurch, dass Gewerkschaften und Berufsverbände oder ihre Spitzenorganisationen nicht an der Vorbereitung des Gesetzes (und der Verordnung) beteiligt worden sind.

30

 

 

Allerdings ist eine solche, Einfluss auf die der Rechtssetzung vorausgehenden Beratungen erlaubende Beteiligung unterblieben. Die nach dem Inkrafttreten des Gesetzes durch den Ausschuss für Innere Verwaltung des Landtags des Saarlandes am 22.6.1995 erfolgte Anhörung würde einen Anspruch auf Beteiligung seinem Zweck entsprechend nicht erfüllen können.

31

 

 

Indessen fehlt es an einem von der Verfassung des Saarlandes – dem einzigen Maßstab der Prüfung für den Verfassungsgerichtshof – gewährleisteten Recht von Gewerkschaften und Berufsverbänden oder ihrer Spitzenorganisationen, bei der Vorbereitung allgemeiner Regelungen der beamtenrechtlichen Verhältnisse beteiligt zu werden.

32

 

 

Ein solcher Anspruch ergibt sich zwar aus § 111 SBG, der die bundesrahmenrechtliche Vorgabe des § 58 BRRG ausfüllt. Diese das Rechtssetzungsverfahren im Beamtenrecht gestaltende Vorschrift hat aber den Rang eines einfachen Gesetzes, dessen Beachtung durch den Gesetzgeber vom Verfassungsgerichtshof des Saarlandes nicht zu prüfen ist. Sie ist nicht zugleich Teil oder Ausdruck einer verfassungsgesetzlichen Gewährleistung.

33

 

 

Eine solche verfassungsgesetzliche Gewährleistung folgt nicht aus Art. 58 Abs. 1 SVerfG, der lautet:

    "Die Vereinigungen der Arbeitgeber und Arbeitnehmer wirken auf der Grundlage der Gleichberechtigung in Wirtschaftsgemeinschaften zusammen. Sie haben die gemeinsamen Angelegenheiten ihres Bereiches zu behandeln, sind mit der Wahrnehmung der Interessen ihres Wirtschaftszweiges in der Gesamtwirtschaft betraut und von der Regierung zu allen wirtschaftlichen und sozialen Maßnahmen von grundsätzlicher Bedeutung zu hören."

34

 

 

Ob die Regelung der Beihilfefähigkeit von stationären Wahlleistungen im Fall einer Krankenbehandlung eines Beamten wirtschaftliche und soziale Maßnahmen von grundsätzlicher Bedeutung betrifft, kann dahinstehen. Artikel 58 Abs. 1 S. 2 SVerf verpflichtet nämlich schon seinem Wortlaut nach die Regierung, nicht den Gesetzgeber. Seinem historisch-systematischen Sinn nach berechtigt er nicht – wie dem Wortlaut allerdings auch entnommen werden könnte – Vereinigungen von Arbeitgebern und Arbeitnehmern, also auch Koalitionen, sondern die von beiden zu bildenden, in der Staatspraxis aber nicht errichteten Wirtschaftsgemeinschaften. Artikel 58 Abs. 1 S. 2 SVerf ist schließlich nicht Teil einer Gesamtregelung des Gesetzgebungsverfahrens, sondern Teil eines wirtschaftsverfassungsrechtlichen Programms (Schranil, Verfassung des Saarlandes, Art. 58, Bem. 3).

35

 

 

Artikel 58 Abs. 1 S. 2 SVerf, der in anderen Verfassungen deutscher Bundesländer keine Entsprechung hat, ist eine in das saarländische Verfassungsrecht übernommene Fortentwicklung des auf räteverfassungsrechtliche Ideen zurückgehenden Art. 165 Abs. 4 S. 1 der Verfassung des Deutschen Reiches vom 11.8.1919 (RGBl. S. 1383). Diese Verfassungsnorm sah – im Rahmen des nur in Ansätzen verwirklichten Systems einer Wirtschaftsverfassung der Weimarer Republik – neben dem Reichstag als dem Hauptorgan der Legislative Wirtschaftsräte als Vertretung von Arbeitern, Unternehmern und sonstigen Volkskreisen "zur Erfüllung der gesamten wirtschaftlichen Aufgaben und zur Mitwirkung bei der Ausführung der Sozialisierungsgesetze" vor. Dem Reichswirtschaftsrat sollten sozialpolitische und wirtschaftspolitische Gesetzentwürfe von grundlegender Bedeutung von der Reichsregierung vor ihrer Einbringung zur Begutachtung vorgelegt werden. Die gleiche Regelung war auch Gegenstand von Vorentwürfen zu Art. 58 SVerf, nach denen die "Wirtschaftsgemeinschaften", also die Zusammenschlüsse von Vereinigungen von Arbeitgebern und Arbeitnehmern, folglich nicht die Koalitionen selbst, Gesetzentwürfe wirtschaftlichen und sozialpolitischen Inhalts begutachten "können" und von der Regierung zu allen wirtschaftlichen und sozialen Maßnahmen von grundsätzlicher Bedeutung zu hören sein sollten (Schranil, a.a.O., Art. 58 Bem. 1). Die jetzige, weiter abgeschwächte Fassung des Art. 58 Abs. 1 SVerf wurde demgemäß als Normierung einer "Beiratstätigkeit", die Aufgabe der Vorschrift als "im wesentlichen programmatisch" (Schranil, a.a.O. Bem. 2) betrachtet. Steht damit historisch-systematisch das in Art. 58 Abs. 1 S. 2 SVerf geregelte Anhörungsrecht den sich aus Vertretern der Vereinigungen von Arbeitgebern und Arbeitnehmern bildenden Wirtschaftsgemeinschaften zu, richtet es sich an die Regierung und hängt es, wie Art. 58 Abs. 2 SVerf ergibt, zusammen mit einer nach heutigem Verfassungsverständnis ohnehin schwerlich zulässigen staatlichen Wirtschaftslenkung , so kann Art. 58 Abs. 1 S. 2 SVerf ein das Gesetzgebungsverfahren in Angelegenheiten der allgemeinen beamtenrechtlichen Verhältnisse bestimmendes Anhörungsrecht von Beamtenkoalitionen, von dessen Erfüllung die Gültigkeit von Gesetzen abhinge, nicht entnommen werden.

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Ein von Verfassungs wegen bestehendes Beteiligungsrecht folgt für Koalitionen von Beamten auch nicht aus Art. 56 SVerf, der – wie Art. 9 Abs. 3 GG – die Vereinigungsfreiheit zur Wahrung von Förderung der Arbeits- und Wirtschaftsbedingungen für jedermann und für alle Berufe gewährleistet.

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In der verfassungsrechtlichen Literatur wird zwar die Auffassung vertreten, das – im saarländischen Recht in § 111 SBG einfachgesetzlich verankerte – Recht von Gewerkschaften und Berufsverbänden der Beamten und ihren Spitzenorganisationen, bei der Vorbereitung allgemeiner Regelungen der beamtenrechtlichen Verhältnisse beteiligt zu werden, sei Ausdruck der verfassungsrechtlich verbürgten Koalitionsfreiheit und nehme an ihrer Gewährleistung teil. Diese umfasse nämlich grundsätzlich auch das Recht zur koalitionsgemäßen Betätigung, zu der wiederum die Freiheit der tarifautonomen Regelung der Arbeitsbedingungen – notfalls unter Einsatz des Druckmittels Streik – zähle. Die Gewährleistung begegne jedoch dem Auftrag, das Recht des öffentlichen Dienstes unter Berücksichtigung der hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums zu regeln (Art. 33 Abs. 5 GG). Zwischen beiden verfassungsrechtlichen Verbürgungen – der Koalitionsfreiheit der Beamten auf der einen und der Pflicht zur Berücksichtigung der hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums auf der anderen Seite – müsse folglich ein Ausgleich im Sinne praktischer Konkordanz gefunden werden, der keinem der kollidierenden Rechtsgüter von vornherein Vorrang einräume und jedes so weit wie möglich zur Geltung bringe. Das führe dazu, an die Stelle der von der Koalitionsfreiheit umfassten Freiheit, die Arbeits- und Wirtschaftsbedingungen frei auszuhandeln und dazu verfassungsrechtlich geschützte Druckmittel einzusetzen, gewissermaßen als geringstmögliche Kompensation das Recht zu setzen, Vorstellungen von Beamtenkoalitionen zu den gesetzlich zu regelnden Arbeits- und Wirtschaftsbedingungen in das Gesetzgebungsverfahren einzubringen. Damit gewinne das Beteiligungsrecht Verfassungsrang. Werde es missachtet, seien entsprechende Rechtsakte nichtig (vgl. u.a. Benda/Umbach, Der beamtenrechtliche Beteiligungsanspruch, Bonn 1995, S. 39 f; Ule, Beamtenrecht, § 58 BRRG, Rdn. 4; GKöD-Fürst, § 94 BBG, Rdn. 16; Fürst, Die beamtenrechtliche Beteiligungsberechtigung des § 94 BBG aus verfassungsrechtlicher Sicht, ZBR 89, 257; Battis, BBG, § 94 Anm. 4; Wohlgemuth, § 94 BBG als koalitionsrechtliche Mindestbeteiligung, AuR 88, 308).

38

 

 

Die Rechtsprechung folgt dem nicht. Vielmehr erkennt sie einen weiten Ermessensspielraum des Gesetzgebers bei der Entscheidung der Frage an, ob und inwieweit er eine Beteiligung von Beamtenkoalitionen an der Vorbereitung allgemeiner beamtenrechtlicher Regelungen statuiert, ja stellt ihm sogar frei, von einer solchen Beteiligung abzusehen. Denn die Annahme der Nichtigkeit von Normen infolge der unterbliebenen Beteiligung von Beamtenkoalitionen im Verfahren der Rechtssetzung gefährde aufgrund der Unklarheiten über den Umfang und die Grenzen der Beteiligung die Rechtssicherheit. Zudem verbleibe den Koalitionen von Beamten auch ohne eine Beteiligung am Gesetzgebungsverfahren die genügende Möglichkeit einer effektiven Betätigung zur Wahrung und Förderung der Belange ihrer Mitglieder (BVerwGE 56, 308, 315; so auch Schütz, Beamtenrecht des Bundes und der Länder, 5. Aufl., 106. Lieferung, § 106 LBG NRW Rdn. 7; Fischbach, BBG, 3. Aufl., § 94 Anm. 5; Wenzel, DÖD, 63, 141; Jekewitz, Der Staat 1996, S. 101/102).

39

 

 

Der Verfassungsgerichtshof vermag der von Art. 56 Abs. 1 SVerf gewährleisteten Vereinigungsfreiheit zur Wahrung und Förderung der Arbeits- und Wirtschaftsbedingungen für jedermann und alle Berufe kein – kompensatorisches – Recht von Beamtenkoalitionen auf Beteiligung in Gesetzgebungsverfahren zu entnehmen, die die Arbeits- und Wirtschaftsbedingungen von Beamten, insbesondere ihre Alimentation betreffen.

40

 

 

Freilich gewährleistet Art. 56 Abs. 1 SVerf nicht anders als Art. 9 Abs. 3 GG nicht nur die – schon von Art. 7 Abs. 1 SVerf (Art. 9 Abs. 1 GG) geschützte – Freiheit, Vereinigungen und Gesellschaften zu bilden. Um der in Art. 56 Abs. 1 SVerf genannten Vereinigungszwecke willen verbürgt der Verfassungsartikel zunächst die Freiheit des einzelnen, eine Vereinigung zur Förderung der Arbeits- und Wirtschaftsbedingungen zu gründen, ihr beizutreten, ihr fernzubleiben oder sie zu verlassen; darüber hinaus schützt er aber auch die Vereinigung in ihrem Bestand, ihrer organisatorischen Ausgestaltung und ihrer auf die Erreichung der genannten Vereinigungszwecke abzielenden Betätigung (BVerfGE 84, 212, 224). Zu den von dem Schutz der Verfassung umfassten Zwecken von Koalitionen gehören der freie Abschluss von Tarifverträgen und die grundsätzlich freie Wahl der Mittel, ihn zu erreichen (BVerfGE 44, 322; 341; 50, 290, 367; 18, 18, 29). Soweit die Verfolgung des Vereinigungszwecks der Förderung der Arbeits- und Wirtschaftsbedingungen von dem Einsatz bestimmter Mittel abhängt, werden daher auch diese von dem Schutz des Grundrechts der Koalitionsfreiheit umfasst. Arbeitskampfmaßnahmen, vor allem der Streik, die auf den Abschluss von Tarifverträgen gerichtet sind, unterfallen jedenfalls insoweit der Koalitionsfreiheit, als sie erforderlich sind, um eine funktionierende Tarifautonomie sicherzustellen (BVerfGE 84, 212, 225).

41

 

 

Die Koalitionsfreiheit ist für jedermann und für alle Berufe gewährleistet. Das heißt indessen nicht, dass sie – in ihrem gesamten Umfang – für jedermann und alle Berufe von vornherein den gleichen Schutzumfang bereithält und allenfalls nach Maßgabe von der Verfassung vorgesehener Schranken oder anderer verfassungsrechtlich geschützter, mit ihr kollidierender Rechtsgüter Modifikationen unterliegt. Vielmehr ist schon dem Grundrecht selbst zu entnehmen, dass Voraussetzungen und Grenzen des Schutzbereichs von verfahrens- und organisationsrechtlichen Bedingungen – beispielsweise dem Vorhandensein eines Tarifvertragssystems oder einer Arbeitskampfordnung (BVerfGE 88, 103, 115) – abhängen, die ihrerseits dem Gewicht und der Bedeutung des Grundrechts gerecht werden müssen. Das zeigt sich allein daran, dass Vereinigungen zur Förderung der Arbeits- und Wirtschaftsbedingungen sowohl Koalitionen von Arbeitnehmern auf der einen und Arbeitgebern auf der anderen Seite sein können und sich dann gleiche Grundrechtspositionen gegenüberstehen, als auch Vereinigungen von Angehörigen freier Berufe, deren Arbeits- und Wirtschaftsbedingungen in ganz anderem Maße als im Bereich abhängiger Arbeit vom Markt und gegebenenfalls von dem den Markt regulierenden Gesetzgeber bestimmt werden, als auch Koalitionen von Beamten auf der einen Seite, die dem Staat als "Arbeitgeber" auf der anderen gegenüberstehen, damit also keinem Träger des Grundrechts der Koalitionsfreiheit. Daher ist die Frage des Schutzbereichsumfangs von vornherein abhängig von der konkreten Grundrechtsträgerschaft

42

 

 

Zu der Vereinigungsfreiheit zur Förderung der Arbeits- und Wirtschaftsbedingungen von Beamten zählt von Verfassungs wegen aber von vornherein nicht die Freiheit, die Arbeits- und Wirtschaftsbedingungen für die Angehörigen von Beamtenkoalitionen frei und gegebenenfalls unter Einsatz von Druckmitteln auszuhandeln. Die Koalitionen der Beamten genießen nicht "an sich" Tarifautonomie, die nur aufgrund – gar nicht in allen Verfassungen der deutschen Länder enthaltenen – Verfassungsbestimmungen über die Grundsätze des öffentlichen Dienstrechts eingeschränkt werden könnten. Vielmehr entziehen sich die wesentlichen Arbeits- und Wirtschaftsbedingungen von Beamten, denen die Ausübung hoheitsrechtlicher Befugnisse, also die Ausübung von Staatsgewalt, anvertraut ist, aus grundsätzlichen Erwägungen von vornherein einer bestimmenden Einflussnahme des Beamten selbst. Sie sind aus vor allem demokratiestaatlichen Gründen ausschließlich der Regelungsbefugnis des Gesetzgebers unterstellt. Das drückt Art. 115 Abs. 5 SVerf aus, wenn er das Streikrecht der Beamten ausschließt. Dass Beamtenkoalitionen von vornherein keine verfassungsrechtlich an sich geschützte Tarifautonomie zusteht, deren Beschränkung nur insoweit verfassungsrechtlich haltbar wäre, als ihnen kompensatorisch Beteiligungsrechte im Gesetzgebungsverfahren zugesprochen werden, ergibt sich schließlich auch aus dem Sinn des den Schutz der Tarifautonomie umfassenden Grundrechts der Koalitionsfreiheit. Die Tarifautonomie soll die aus dem typischen Machtgefälle zwischen Arbeitgeber und Arbeitnehmer bedrohte materielle Richtigkeitsgewähr des Vertrages kollektiv sichern (BVerfGE 92, 365, 393). Die materielle Richtigkeitsgewähr für die Arbeits- und Wirtschaftsbedingungen von Beamten erfolgt aber – nach dem Konzept der parlamentarischen Demokratie – durch die Legislative selbst. Die die Alimentation des Beamten regelnde Legislative in Bund und Ländern tritt den Beamten nämlich nicht in erster Linie als Arbeitgeber gegenüber, sondern als dem Gemeinwohl verpflichteter, die Interessen aller von der Regelung der Alimentation Betroffener, der Beamten wie der Steuerbürger, ausgleichender Gesetzgeber. Für einen Ausgleich des Entzuges von Privatautonomie bei der Gestaltung der Arbeits- und Wirtschaftsbedingungen von Beamten durch partizipatorische Gehalte der Koalitionsfreiheit (abl. dazu Scholz, Handbuch des Staatsrechts, § 151 Rdn. 38) von Beamten ist folglich kein Raum.

43

 

 

Ein solcher Ausgleich würde auch zu einer Überkompensation führen. Denn anders als jeder andere Arbeitnehmer verfügt der Beamte von Verfassungs wegen über einen Anspruch auf amtsangemessene Alimentation, kann also individualrechtlich einem seine rechtlich geschützten Interessen verletzenden Gesetzgeber gegenüber den Schutz der Judikative in Anspruch nehmen. Gewährte man ihm zusätzlich Schutz durch Beteiligung am Gesetzgebungsverfahren, so käme ihm zu, was keinem anderen Beruf bei der legislativen Regelung von Arbeits- und Wirtschaftsbedingungen zugesprochen wird.

44

 

 

Die Koalitionsfreiheit von Beamten wird dadurch nicht in ihrem Kern bedroht. Als Gehalt der Koalitionsfreiheit der Beamten verbleibt neben dem den originären freiheitsrechtlichen Schutz ausmachenden Recht die unbestreitbare Befugnis, durch Initiativen auf vielerlei denkbaren Wegen die Entscheidungen des Gesetzgebers und der Regierung über die Arbeits- und Wirtschaftsbedingungen zu beeinflussen. Es bedarf keiner Darlegung, dass die Beamtenschaft von diesem Einfluss in der Praxis reichlich Gebrauch macht und so die zusätzliche Verbürgung eines Anhörungsrechts im Gesetzgebungsverfahren durch die Verfassung das tatsächliche Gewicht der Beamtenkoalitionen nicht wesentlich würde erweitern können.

45

 

 

Gegen die Gewährung eines solchen Anhörungsrechts spricht schließlich auch, dass das Verfahren der Gesetzgebung aus rechtsstaatlichen Gründen auf Klarheit und Bestimmtheit angewiesen ist. Inhalt und Umfang eines Anhörungsrechts bei der Regelung der allgemeinen beamtenrechtlichen Verhältnisse sind der Verfassung selbst aber – anders als andere Förmlichkeiten des Gesetzgebungsverfahrens – nicht zu entnehmen. Von ihrer Bestimmung hinge jedoch die Wirksamkeit beamtenrechtlicher Gesetze ab. Das würde zu erheblichen Unsicherheiten im GesetzgebunsvVerfahren und könnte in der Praxis dazu führen, zur Wirksamkeitssicherung den Beamtenkoalitionen einen möglichst weitgehenden Einfluss auf die Legislation zu geben.

46

 

 

Ein solches Anhörungsrecht von Beamtenkoalitionen im Gesetzgebungsverfahren lässt sich auch nicht mit den gleichen Erwägungen begründen, mit denen die Verfassungsrechtsprechung (BVerfGE 50, 55; 195, 202) in Fällen von Bestands- und Gebietsänderungen eine vorherige Anhörung der betroffenen Gemeinde verlangt. Zum Inhalt der Selbstverwaltungsgarantie wird die Anhörung der Gebietskörperschaft, bevor der Staat über ihr Gebiet verfügt, im wesentlichen aus historischen Gründen (VerfGHRP AS 11, 73, 101; SVerfGH AS 19, 113; NJW 74, 1995) und aus Gründen der Rechtsstaatlichkeit für geboten erachtet. Weil die Veränderungen des Bestandes oder des Gebietes von Gemeinden eine gemeinwohlbezogene Abwägung von Interessen der Betroffenen voraussetze, müssten diese beteiligt werden, sollten sie nicht zu reinen Objekten staatlichen Handelns gemacht werden (VerfGHRP AS 11, 73, 103). Nun ist zwar schwerlich eine Gesetzgebung denkbar, die keine Abwägung von Interessen Betroffener voraussetzt. Die Besonderheit legislativer Bestands- und Gebietsänderung von Gemeinden liegt aber darin, dass es sich jeweils um Maßnahmengesetze handelt, also um die – von sachlichen Gründen getragene – Regelung eines singulären – dieser Gemeinde – Falls, folglich der Sache nach um einen einzelnen – existenziellen – Eingriff in die Rechte eines Betroffenen, dem von Verfassungs wegen die Regelung seiner Angelegenheiten in eigener Verantwortung zugewiesen ist (Art. 117 Abs. 3 SVerf). Das verlangt einen besonderen auch verfahrensrechtlichen Schutz. Die Stellung von Beamtenkoalitionen im Rahmen der Dienstrechtsgesetzgebung ist damit nicht vergleichbar.

47

 

 

Ein Anhörungsrecht von Beamtenkoalitionen im Gesetzgebungsverfahren folgt auch nicht aus den Überlegungen, die den Verfassungsgerichtshof des Landes Berlin bewogen haben, Hochschulen ein aus dem Recht der Hochschulen auf Selbstverwaltung und ihrer Freiheit von Wissenschaft, Forschung und Lehre abgeleitetes – weitgehendes – Recht auf Beteiligung im Gesetzgebungsverfahren zu gewähren, wenn es um die legislative Aufhebung von Studiengängen geht (U.v. 22.10.1996 –VerfGH 44/96). Grund dafür ist für den Verfassungsgerichtshof des Landes Berlin gewesen, dass die Ausübung von Wissenschafts- und Forschungsfreiheit in bestimmten Bereichen notwendig von einer Teilhabe an staatlichen Leistungen abhängt; aus der wertentscheidenden Grundsatznorm der Freiheit von Wissenschaft, Forschung und Lehre müsse daher folgen, dass der Staat durch geeignete organisatorische Maßnahmen die reale Freiheit von Wissenschaft, Forschung und Lehre sichere. Das dafür erforderliche Zusammenwirken von Staat und Hochschule verkörpere das grundrechtlich geschützte Recht der Hochschule auf Beteiligung bei wissenschaftsrelevanten Organisationsentscheidungen des Gesetzgebers.

48

 

 

Die Stellung der Koalitionen von Beamten gegenüber einer Gesetzgebung, die die allgemeinen beamtenrechtlichen Verhältnisse betrifft, ist mit der Stellung von Hochschulen gegenüber legislativen Eingriffen in bislang wahrgenommene, durch organisatorische und finanzielle Maßnahmen des Staates vorgehaltene Einrichtungen von Wissenschaft, Forschung und Lehre nicht vergleichbar. Weder können Koalitionen von Beamten "an sich" Autonomie bei der Regelung allgemeiner beamtenrechtlicher Verhältnisse beanspruchen, noch handelt es sich bei der Ordnung des Status von Beamten um die Regelung der staatlich monopolisierten tatsächlichen Voraussetzungen der Ausübung von Koalitionsfreiheit. Daher kann dahingestellt bleiben, ob der Entscheidung des Verfassungsgerichtshofs des Landes Berlin gefolgt werden kann.

49

 

 

Tragfähige Gründe, eine Beteiligung von Gewerkschaften und Berufsverbänden von Beamten oder deren Spitzenorganisationen an der gesetzlichen Regelung der allgemeinen beamtenrechtlichen Verhältnisse als verfassungsrechtliche Gewährleistung anzusehen, sind folglich nicht erkennbar.

50

 

 

D.

 

 

 

In sachlicher Hinsicht begegnen die Artikel 5 Nr. 2, 6 und 7 Abs. 2 des Haushaltsfinanzierungsgesetzes 1995 und Artikel 1 der Beihilfe-Änderungsverordnung grundsätzlich keinen ihre Nichtigkeit bewirkenden landesverfassungsrechtlichen Bedenken (I). Festzustellen ist allerdings die Nichtigkeit des Art. 5 Nr. 2 des Haushaltsfinanzierungsgesetzes 1995 und des Art. 1 der Beihilfe-Änderungsverordnung für zwei bestimmte Fallgruppen, bei denen die Anwendung der Vorschriften zu einem Verstoß gegen das aus Art. 114 Abs. 1 und 115 Abs. 2 S, 2 SVerf in Verbindung mit Art. 60 Abs. 1 SVerf folgende Prinzip des beamtenrechtlichen Vertrauensschutzes führen würde (II). Festzustellen ist des weiteren die teilweise Nichtigkeit der zur Prüfung stehenden Vorschriften für einen begrenzten Zeitraum wegen Verstoßes gegen den Gleichheitsgrundsatz des Art. 12 SVerf (III).

51

 

 

I.

 

 

 

Die im Normenkontrollverfahren zu prüfenden Vorschriften sind mit Art. 115 Abs. 2 S. 2 SVerf grundsätzlich vereinbar.Die Verfassungsbestimmung lautet:

52

 

 

....." Die wohlerworbenen Rechte der Beamten sind unverletzlich."

53

 

 

Sie ist wörtlich aus der Verfassung des Deutschen Reichs vom 11.8.1919 übernommen (vgl. Art. 129 Abs. 1 S. 3 der Weimarer Reichsverfassung (WRV)). Weder im Grundgesetz noch in den Verfassungen der übrigen Bundesländer findet sich eine entsprechende Bestimmung.

54

 

 

1.

 

 

 

Gegen Artikel 115 Abs. 2 S. 2 SVerf würde die durch das Haushaltsfinanzierungsgesetz 1995 herbeigeführte Verschlechterung der Beihilfe ersichtlich dann verstoßen, wenn durch das bis zum 1.7.1995 geltende Beihilferecht ein "wohlerworbenes Recht" im Sinne des Verfassungsartikels geschaffen worden wäre, das ein Recht auf Beihilfe genau in dem Umfang, in dem es zuletzt (vor seiner Änderung durch Art. 5 Nr. 2 des Haushaltsfinanzierungsgesetzes 1995) begründet worden war, umfasst hätte, so dass also auch ein Recht auf Beihilfe für die stationären Wahlarzt- und Wahlunterbringungskosten nach Maßgabe des § 5 Nr. 2 S. 1 lit.b BhVO (alt) zu seinem Inhalt zählte. Dies trifft jedoch nicht zu. Artikel 115 Abs. 2 S. 2 SVerf enthält keine Gewährleistung eines einmal erreichten Standards beamtenrechtlicher Leistungsansprüche.

55

 

 

a)

 

 

 

Unter der Geltung der Weimarer Reichsverfassung wurde allerdings zu Art. 129 Abs. 1 S. 3 WRV, mit dem Art. 115 Abs. 2 S. 2 SVerf wörtlich übereinstimmt, überwiegend die Auffassung vertreten, die Verfassungsbestimmung enthalte eine Garantie des jeweils günstigsten status quo der Bezüge jedes einzelnen Beamten, so dass die Bezüge zwar jederzeit heraufgesetzt, in ungünstigen und schwierigen Zeiten aber nicht wieder herabgesetzt werden dürften. Nach der Gegenmeinung waren die Bezüge der Beamten der Höhe nach verfassungsrechtlich nicht oder nur insoweit garantiert, als sie zum standesgemäßen Unterhalt unbedingt erforderlich waren, was damit begründet wurde, dass Art. 129 Abs. 1 S. 3 WRV nur eine institutionelle Garantie des Berufsbeamtentums enthalte (vgl. zum Meinungsstand Anschütz, Die Verfassung des Deutschen Reiches vom 11.8.1919, 14. Aufl., 1933 Art. 129 Anm. 3, und Bachmann, ZBR 54, 363). Das Reichsgericht schloss sich in seiner Entscheidung vom 10.7.1931 (RGZ 134, 1 ff) grundsätzlich der in der Literatur überwiegenden Meinung an, erklärte es aber bis zur Grenze der Erhaltung des standesgemäßen Unterhalts für zulässig, dass der Gesetzgeber, wie er es unter der Geltung der Weimarer Reichsverfassung zu tun pflegte, in die Besoldungsgesetze Vorbehaltsklauseln aufnahm, wonach die Bezüge durch Gesetz geändert, also auch herabgesetzt werden konnten. Diese einfachgesetzlichen Vorbehalte erachtete das Reichsgericht deshalb für wirksam, weil Art. 129 WRV die wohlerworbenen Rechte nur in dem Umfang aufrechterhalten wolle, in welchem das einfache Recht sie begründet habe beziehungsweise in der Zukunft noch begründen werde. Vorbehaltslos eingeräumte Gehaltsansprüche waren dagegen nach seiner Auffassung auch der Höhe nach garantiert.

56

 

 

Zwar bezog sich der dargestellte Auslegungsstreit zu Art. 129 Abs. 1 S. 3 WRV direkt nur auf Besoldungsansprüche. Subjektive Rechte auf Beihilfe gab es zur Zeit der dargestellten Diskussion noch nicht, während der Anspruchscharakter seit den Entscheidungen des Bundesgerichtshofs aus dem Jahre 1954 (BGHZ 10, 295; BGHZ 13, 77) nicht mehr zweifelhaft ist (vgl. auch § 1 Abs. 3 BhVO). Vom Standpunkt des Reichsgerichts aus hätte man indessen bei konsequenter Fortführung seiner Auffassung subjektive Rechte auf Beihilfe, die von der Rechtsordnung vorbehaltlos eingeräumt gewesen wären, nicht nur dem Grunde, sondern auch der jederzeit berechenbaren Höhe nach dem verfassungsrechtlichen Schutz des Art. 129 Abs. 1 S. 3 WRV unterstellen müssen. Kam es nämlich nach der Auffassung des Reichsgerichts darauf an, einmal erworbene Gehaltsansprüche der Höhe nach als wohlerworbene Rechte zu sichern, so ist nicht einzusehen, warum nicht auch in Rechtsvorschriften festgelegte, fallbezogene exakt errechenbare Beihilfeansprüche der Höhe nach in der gleichen Weise hätten geschützt werden müssen.

57

 

 

b)

 

 

 

Der Auslegungsstreit zu Art. 129 Abs. 1 S. 3 WRV ist für die Interpretation von Art. 115 Abs. 2 S. 2 SVerf nicht ohne Bedeutung, da es sich bei dieser Bestimmung um eine bewusste Übernahme aus der Weimarer Reichsverfassung handelt. Es kommt hinzu, dass sich die Schöpfer der Saarländischen Verfassung in einer ähnlichen Motivationslage befanden, wie sie bei der Schaffung der Weimarer Reichsverfassung bestand. In beiden Fällen wurde diskutiert, ob am Berufsbeamtentum festgehalten werden solle, und in beiden Fällen standen die Beratungen unter dem Eindruck der in der Beamtenschaft eingetretenen Unruhe über ihr künftiges Schicksal (vgl. einerseits RG a.a.O. S. 11; andererseits Stöber, Die Saarländische Verfassung vom 15.12.1957 und ihre Entstehung, Köln 1952, S. 155; S. 254; S. 487).

58

 

 

Mit dieser Feststellung ist allerdings für das Verständnis von Art. 115 Abs. 2 S. 2 SVerf noch nichts Endgültiges gewonnen. Die Regelung ist zwar vor dem angedeuteten historischen Hintergrund zu sehen; entscheidend für ihre Auslegung ist jedoch ihre objektive Bedeutung und Funktion im Kontext des gesamten die Institution des Berufsbeamtentums betreffenden Regelungsgeflechts, wobei im Ausgangspunkt die Sicht des historischen Verfassungsgebers in den Blick zu nehmen ist, aber auch inzwischen eingetretene verfassungsspezifische Veränderungen von Bedeutung sind. Auf dieser Grundlage ergibt sich, dass ungeachtet des Fehlens diesbezüglicher ausdrücklicher Anhaltspunkte in den Materialien zur Verfassung des Saarlandes mit Art. 115 Abs. 2 S. 2 SVerf an die Verfassungswirklichkeit der Weimarer Republik, also an die tatsächliche Funktion und praktische Wirkungsweise des Art. 129 Abs. 1 S. 3 WRV angeknüpft werden sollte.

59

 

 

c)

 

 

 

Insoweit ist zunächst von Bedeutung, dass auch das Reichsgericht zur Erklärung des Sinns der wohlerworbenen Rechte auf das "Wesen des Beamtentums, wie es sich bis zum Erlass der Reichsverfassung entwickelt hatte", zurückgriff ( so schon RGZ 104, 58, 61) und dazu ausführte, das Wesen des Beamtentums bestehe "darin, dass der Beamte kraft eines einseitigen Staatshoheitsakts in ein dauerndes, nicht kündbares Lebens- und Rechtsverhältnis zum Staate tritt, kraft dessen er seine ganzen Kräfte in dessen Dienst zu stellen hat, solange er dazu fähig ist, wogegen der Staat die Verpflichtung übernimmt, ihm den standesgemäßen Unterhalt für sich und seine Familie zu gewähren, und zwar zunächst in Gestalt des vollen Stellendiensteinkommens, später aber, wenn er keine Dienste mehr leistet, des Ruhegehalts. Insofern ist die Verpflichtung des Staates eine lebenslängliche; sie erstreckt sich sogar durch die Versorgung der Hinterbliebenen des Beamten über dessen Tod hinaus (vgl. auch Anschütz, a.a.O., Art. 129, Anm. 3). Ersichtlich betrachtete das Reichsgericht die wohlerworbenen Rechte des Beamten als Strukturelemente der überlieferten Institution des Berufsbeamtentums.

60

 

 

An dieser Konzeption, die die institutionelle Bedeutung der wohlerworbenen Rechte für das Berufsbeamtentum betont, hat das Reichsgericht auch in seiner Entscheidung vom 10.7.1931 (RGZ 134, S. 1, 11) festgehalten, indem es ausgeführt hat: "Nach den Äußerungen, wie sie sich aus den Vorberatungen des Art. 129 RVerf ergeben, sollte ....in der Verfassung eine Zusicherung gewährt werden, dass es beim Berufsbeamtentum und bei dessen wohlerworbenen Rechten sein Bewenden haben solle ... Man wollte also nicht nur einen Schutz gegen die Verletzung der subjektiven Rechte der einzelnen Beamten geben, sondern auch eine Gewährleistung schaffen für das Bestehen der Beamtenschaft als solcher, als einer bestimmten Einrichtung des Staates. Es sollten deshalb zum Zwecke der Aufrechterhaltung und Sicherung des Berufsbeamtentums diejenigen Rechte, welche als wohlerworbene zu betrachten waren, verfassungsrechtlich gegen eine Schmälerung durch Landesgesetz oder durch einfaches Reichsgesetz geschützt werden." Zu einem subjektiven Recht des Beamten auf standesgemäße Besoldung gelangt das Reichsgericht in der genannten Entscheidung (S. 14) sodann aufgrund der Überlegung, es liege im Wesen des Beamtentums, wie es sich vor der Geltung der Weimarer Reichsverfassung entwickelt habe, dass der Beamte das Recht "auf die einmal erworbene Eigenschaft als Beamter" habe und dass zu diesem Status die Gewährleistung einer gesicherten Lebensstellung und einer seiner Stellung entsprechenden Lebensführung gehöre. "Eine Entziehung des standesgemäßen Unterhalts würde somit der dem Staate regelmäßig verwehrten Aufhebung des Beamtenverhältnisses gleichkommen".

61

 

 

d)

 

 

 

Folgt man dieser funktionalen Auffassung vom Sinn der wohlerworbenen Beamtenrechte konsequent, so leuchtet es von vorneherein nicht ein, dass man das wohlerworbene Recht auf angemessene Alimentation ergänzen muss durch ein wohlerworbenes Recht auf Nichtunterschreitung eines ziffernmäßig oder sonst quantitativ einmal erreichten Alimentationsniveaus. Das Berufsbeamtentum und die aus ihm abgeleiteten subjektiven Rechte müssen gerade im Interesse der Erhaltung der Institution stets im Gesamtrahmen der jeweiligen wirtschaftlichen und finanziellen Verhältnisse gesehen werden (so auch § 14 BBesG). Von einem staatsnahen Beamtentum muss erwartet werden, dass es sich mit seinem Anspruchsniveau in die gesamtwirtschaftliche Lage einfügt (vgl. insoweit BVerfGE 8, 1, 13; vgl. auch schon RFHE 27, 321, 323), dies auch, damit es nicht zu Spannungen kommt, die die Basis für die Akzeptabilität des Berufsbeamtentums dauerhaft in Frage stellen. Das bedeutet nicht, dass die finanziell bedeutsamen Rechte der Beamten eine dem Umfang nach beliebig variable Größe sein sollen, die sich einfach nach den wirtschaftlichen Möglichkeiten der öffentlichen Hand oder nach politischen Dringlichkeitswertungen richtet (BVerfGE, 44, 249, 264). Dementsprechend hat bemerkenswerterweise noch kurz vor dem am 10.7.1931 ergangenen Urteil des Reichsgerichts der Reichsfinanzhof (RFHE 28, 208) die Auffassung vertreten, es seien nur solche subjektiven Rechte der Beamten geschützt, die dem Beamtenverhältnis wesentlich seien, weshalb eine unwesentliche Schmälerung dem Gesetzgeber ohne weiteres gestattet und nur die Gewährung eines standesgemäßen Unterhalts verfassungsrechtlich geschützt sei.

62

 

 

Leuchtet hiernach schon rechtlich nicht ein, dass durch Gesetz vorbehaltlos begründete Gehaltsansprüche von Beamten auch ziffernmäßig als wohlerworben und damit verfassungsrechtlich garantiert anzusehen sind, so wird diesem Postulat tatsächlich jegliche Breitenwirkung genommen, wenn dem einfachen Gesetzgeber die Befugnis zuerkannt wird, das Entstehen neuer wohlerworbener Rechte auf dem Gebiet der Besoldung durch Vorbehaltsklauseln zu verhindern. Die dahingehende Praxis des Gesetzgebers war mitursächlich dafür, dass, wie das Bundesverfassungsgericht (BVerfGE 8, 1, 13) ausführt, unter der Weimarer Reichsverfassung der Gesetzgeber sich nicht an einen Grundsatz gebunden hat, wonach das Recht auf eine einmal summenmäßig bestimmte Gehaltshöhe verfassungsrechtlich garantiert sei. Vielmehr hat der Gesetzgeber der Weimarer Republik nach Lage der Währungs- und Wirtschaftsverhältnisse die Gehälter erhöht und gesenkt. Die Verfassungswirklichkeit stimmte mit der – in der Literatur überwiegend und vom Reichsgericht – vertretenen Auffassung, ziffernmäßig einmal festgelegte Besoldungsansprüche seien durch Artikel 129 WRV garantiert, nicht überein.

63

 

 

Dass der saarländische Verfassungsgeber vor dieser Verfassungswirklichkeit der Weimarer Republik die Augen hat verschließen und auf eine Interpretation der Vorbildregelung hat zurückgehen wollen, die im Hinblick auf die – auch heutiger verfassungsrechtlicher Sicht entsprechende – Funktion des Artikel 129 Abs. 1 S. 3 WRV angreifbar erscheint, kann nicht angenommen werden. Die von Stöber (a.a.O.) zusammengestellten Materialien zur saarländischen Verfassung lassen denn auch nicht den Schluss zu, man habe zu den wohlerworbenen Rechten auch die Garantie des jeweils günstigsten status quo der Bezüge gezählt.

64

 

 

e)

 

 

 

Im Ergebnis gilt nichts anderes für die Gesetzgebungsmaterialien zu dem verfassungsändernden Gesetz Nr. 1102 vom 4.7.1979 (Amtsbl. S. 650), durch das Artikel 119 (jetzt 115) SVerf seine bis heute geltende Fassung erhalten hat. Vor der Änderung enthielt Artikel 119 Abs. 2 SVerf folgenden Satz 2: "Ruhegehalt und Hinterbliebenenversorgung werden gesetzlich geregelt". Die Vorschrift entsprach wörtlich Art. 119 Abs. 1 S. 2 WRV. Die Bestimmung über die wohlerworbenen Rechte folgte dann in Satz 3. Der Vorschlag, Artikel 119 Abs. 2 S. 2 (alt) zu streichen, wurde sowohl im Ersten Teilbericht der Enquete-Kommission für Verfassungsfragen, ausgegeben am 14.9.1978 (LT-Drucksache 7/260, 7/288), als auch im Gesetzesentwurf der drei Landtagsfraktionen (LT-Drucksache 7/773) vom 6.6.1979 wie folgt begründet:

65

 

 

"Artikel 119 Abs. 2 S. 2 ist entbehrlich. Der Hinweis auf die gesetzliche Regelung wird bereits durch den allgemeinen Gesetzesvorbehalt für die Grundlagen des Beamtenverhältnisses, zu denen Ruhegehalt und Hinterbliebenenversorgung gehören, durch Artikel 118 Abs. 2 n.F. abgedeckt. Überdies werden Ruhegehalts- und Hinterbliebenenversorgung nach Grund und Höhe als "wohlerworbene Rechte" über Artikel 119, Abs. 2, S. 3 a.F. verfassungsrechtlich geschützt. Die vorgeschlagene Klarstellung wehrt ein mögliches Missverständnis ab, Ruhegehalt und Hinterbliebenenversorgung zählten nicht zu den wohlerworbenen Rechten der Beamten."

66

 

 

Wie der letzte Satz ergibt, ging es bei dieser Verfassungsänderung darum, Ruhegehalt und Hinterbliebenenversorgung eindeutig in den Kreis der wohlerworbenen Rechte einzubeziehen und den Anschein zu zerstreuen, sie seien nur durch die einfache Gesetzgebung gewährt. In diesem Zusammenhang hat die Wendung "nach Grund und Höhe" eher beiläufigen Charakter. Es kam auf die Streichung des Satzes 2 a.F. an, während der die wohlerworbenen Rechte betreffende Satz 3 – als neuer Satz 2 – unverändert erhalten bleiben sollte. Das spricht von vorneherein gegen die Annahme, mit diesem Hinweis sei eine authentische Interpretation der wohlerworbenen Rechte beabsichtigt gewesen und zum Ausdruck gekommen. Ein Argument dahingehend, dass Ruhegehalt und Hinterbliebenenversorgung auch der Höhe nach geschützt seien, wäre für die Motivierung der Streichung des Satzes 2 (alt) überdies unergiebig gewesen; denn der Hinweis, dass Ruhegehalt und Hinterbliebenenversorgung durch Artikel 119 Abs. 2 S. 3 (alt) garantiert seien, genügte für den Streichvorschlag. Schließlich läßt sich dem beiläufigen Hinweis auf die Höhe nicht entnehmen, es sei neben einer angemessenen Höhe auch – entsprechend der Annahme des Reichsgerichts – noch die Garantie des jeweils erreichten höchsten Standards der Bezüge gemeint.

67

 

 

f)

 

 

 

Ist demnach schon die Auffassung abzulehnen, Artikel 115 Abs. 2 S. 2 SVerf garantiere den Beamten in den Bereichen der Besoldung und der Beihilfe den jeweils erreichten günstigsten status quo, so reicht der Umstand, dass der Beihilfestandard des § 5 BhVo a.F. durch Artikel 5 Nr. 2 des Haushaltsfinanzierungsgesetztes 1995 verschlechtert worden ist, für sich betrachtet nicht aus, um dessen Verfassungswidrigkeit festzustellen.

68

 

 

Es kommt aber noch hinzu, dass auch nicht davon ausgegangen werden kann, Ansprüche auf Beihilfe seien im Sinne der Auffassung des Reichsgerichts vorbehaltlos begründet worden.

69

 

 

In der Beihilfeverordnung selbst und in der bis zum 1.7.1995 geltenden Ermächtigungsnorm (§ 98 SBG alt) findet sich zwar kein ausdrücklicher Vorbehalt. Ein solcher kann auch nicht darin gesehen werden, dass der Gesetzgeber es dem Verordnungsgeber überlassen hat, die Voraussetzungen sowie Art und Umfang der Beihilfe festzulegen. Mit dem Bundesverfassungsgericht und dem Bundesverwaltungsgericht ist die Beihilfe jedoch als eine aus der Fürsorgepflicht des Dienstherrn fließende Ergänzung zur Alimentation des Beamten anzusehen (BVerfGE 83, 89; 101; BVerwGE 89, 207 ff.). Daraus folgt, dass der notwendige Umfang der Beihilfe davon abhängig ist, inwieweit der Beamte aufgrund seiner Besoldung selbst in der Lage ist, Vorsorge für Krankheits- und ähnliche Risiken zu treffen. Der Umfang der Notwendigkeit der Beihilfe hängt demnach von der Höhe der Besoldung ab. Denkbar ist, dass die Notwendigkeit einer Beihilfe überhaupt entfiele oder auf wenige Ausnahmefälle beschränkt werden könnte, wenn die Besoldung als ausreichend anzusehen wäre, um Vorsorge für Krankheits- und ähnliche Fälle selbst zu treffen. Dann versteht es sich aber von selbst, dass die beihilferechtlichen Regelungen auch ohne ausdrücklichen Vorbehalt den Sinn haben, Lücken in der Alimentation, die bei Verwirklichung gewisser Risiken eintreten können, abzudecken. Aus diesem Zweck der Beihilfe ergibt sich der sinngemäße Vorbehalt, dass das Maß der Beihilfe in Abhängigkeit von der Höhe der Besoldung geändert werden darf. Würde man das jeweilige Beihilfeniveau als vorbehaltlos gewährt und alsdann im Sinne der Auffassung des Reichsgerichts als der Höhe nach festgeschrieben ansehen, so wäre die sinnvolle Einheit von Alimentation und Beihilfe aufgegeben, da die Besoldung der Landesbeamten durch den Bundesgesetzgeber, der Umfang der Beihilfe jedoch auf Länderebene festgelegt wird.

70

 

 

2.

 

 

 

Darüber hinaus ist das Recht auf Beihilfe auch dem Grunde nach kein wohlerworbenes Recht im Sinne des Art. 115 Abs. 2 Satz 2 SVerf.

71

 

 

Betrachtet man die wohlerworbenen Rechte als Strukturelemente der überlieferten Institution des Berufsbeamtentums, so können allerdings Rechte dieser Art neu dann entstehen, wenn und soweit sie sich in die Gesamtstruktur der Institution einfügen und darüber hinaus als deren notwendige Ergänzung erkennbar sind. Es muß nicht angenommen werden, dass die Institution des Berufsbeamtentums in ihrer Struktur absolut statisch und keiner Anpassung an den sozialen Wandel fähig wäre. Art. 115 Abs. 2 Satz 2 SVerf schränkt die Möglichkeit der Entstehung neuer verfassungsgemäßer Rechte der Beamten von vorneherein nicht auf den Bereich der hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums ein. Selbst das Bundesverfassungsgericht hält, obwohl es davon ausgeht, dass hergebrachte Grundsätze des Berufsbeamtentums im Sinne des Art. 33 Abs. 5 GG nur solche Grundsätze sind, die sich spätestens unter der Geltung der Weimarer Verfassung herausgebildet hatten, eine Modifikation jener Grundsätze im Sinne neuer Rechtsprinzipien, wie zum Beispiel des Sozialstaatsprinzips, für möglich (BVerfGE 44, 249, 267). Im Schrifttum zu Art. 33 Abs. 5 GG wird darüber hinaus die Meinung vertreten, auch die Entwicklung des Beamtenrechts unter der Geltung des Grundgesetzes sei bei der Frage zu berücksichtigen, was zu den hergebrachten Grundsätzen des Berufsbeamtentums gehöre (vgl. AK-GG-Schuppert, 2. Aufl., Art. 33 Abs. 4, 5 Rdnr. 70 und 71). Dies gelte insbesondere auch für die Beamtenbeihilfe, die sich erst nach 1945 entwickelt habe und der man gleichwohl ihren neu erworbenen Grundsatzcharakter nicht absprechen könne (Schuppert a.a.O.).

72

 

 

Gleichwohl läßt sich das Recht auf Beihilfe nicht als wohlerworbenes Recht im Sinne des Art. 115 Abs. 2 Satz 2 SVerf ansehen. Dies folgt aus dem bereits erörterten systematischen Zusammenhang zwischen allgemeiner Fürsorgepflicht des Dienstherrn einerseits und dem Recht auf Alimentation sowie der Funktion des Beihilfesystems andererseits. Der Dienstherr hat kraft seiner Fürsorgepflicht "Vorkehrungen zu treffen, dass der amtsangemessene Lebensunterhalt des Beamten bei Eintritt besonderer finanzieller Belastungen durch Krankheits-, Geburts- und Todesfälle nicht gefährdet wird" (BVerfGE 83. 89, 100). Dies führt indessen nicht zu der Annahme eines im Sinne des Art. 115 Abs. 2 Satz 2 SVerf wohlerworbenen Rechts auf Beihilfe. Der Dienstherr kann nämlich seiner Fürsorgepflicht grundsätzlich auch auf andere Weise genügen als durch die Gewährung von Beihilfen.

73

 

 

3.

 

 

 

Dagegen ist die Fürsorgepflicht und das dementsprechende Recht des Beamten auf Fürsorge Bestandteil der saarländischen Verfassung. Das Recht des Beamten auf Schutz und Fürsorge ist nach herkömmlicher Auffassung "das grundlegende (Auffang-)Recht des Beamten" (Wolff-Bachof-Stober, Verwaltungsrecht II, 5. Aufl., § 116, Rdnr. 2). Es gehört zu den Wesensbestimmungen des Berufsbeamtentums und ist deshalb sowohl durch die institutionelle Garantie des Art. 114 Abs. 1 SVerf als auch – in der Gestalt eines wohlerworbenen Rechtes – durch Art. 115 Abs. 2 Satz 2 SVerf abgesichert.

74

 

 

Gemäß Art. 114 Abs. 1 und Art. 115 Abs. 2 Satz 2 SVerf hat der Landesgesetzgeber bei dem gegenwärtigen Stand des Bundesrechts aus seiner Fürsorgepflicht heraus Vorkehrungen gegen die Gefährdung des amtsangemessenen Unterhalts des Beamten bei Krankheits- und ähnlichen Fällen zu treffen und, soweit er die besoldungsrechtlich festgelegte Alimentation als bei Krankheits- und ähnlichen Fällen nicht ausreichend erachten muß, entsprechende Ansprüche auf Beihilfe vorzusehen. Unter Berücksichtigung der dem Beamten zuzumutenden Eigenvorsorge muß dann die Beihilfe "sicherstellen, dass der Beamte in den genannten Fällen nicht mit erheblichen Aufwendungen belastet bleibt, die er über eine zumutbare Eigenvorsorge nicht abdecken kann" (BVerfGE 83, 89, 101). Dabei ist zumutbar diejenige Eigenvorsorge, die den angemessenen Lebensunterhalt nicht gefährdet.

75

 

 

Damit ergibt sich als landesverfassungsrechtlicher Prüfungsmaßstab die Frage, ob der amtsangemessene Lebensunterhalt der saarländischen Beamten bei dem Eintreten von Beihilfefällen durch den Wegfall der Beihilfefähigkeit stationärer Wahlleistungen gefährdet wird. Das ist zu verneinen.

76

 

 

a)

 

 

 

In diesem Zusammenhang ist der Umstand entscheidend, dass Beamten auch dann die Möglichkeit einer stationären medizinischen Vollversorgung verbleibt, wenn sie sich damit begnügen, die – unverändert beihilfefähigen – allgemeinen Krankenhausleistungen nach der Bundespflegesatzverordnung in Anspruch zu nehmen, und somit auf stationäre Wahlleistungen verzichten. Nach § 2 Abs. 2 BpflVO sind allgemeine Krankenhausleistungen diejenigen, die unter Berücksichtigung der Leistungsfähigkeit des Krankenhauses im Einzelfall nach Art und Schwere der Krankheit für die medizinisch zweckmäßige und ausreichende Versorgung des Patienten notwendig sind. Unter diesen Voraussetzungen gehören dazu auch Maßnahmen zur Früherkennung von Krankheiten, die vom Krankenhaus veranlaßten Leistungen Dritter, die aus medizinischen Gründen notwendige Mitaufnahme einer Begleitperson des Patienten oder die besonderen Leistungen von Tumorzentren sowie onkologischen Schwerpunkten für die stationäre Versorgung von krebskranken Patienten.

77

 

 

Die Vorschrift zeigt, dass es sich bei den allgemeinen Krankenhausleistungen nicht um eine Versorgung unterhalb des Maßes des medizinisch Zweckmäßigen handelt. Dass die Behandlung durch den gewählten (Chef-)Arzt stets besser als die durch die sonst zuständigen Ärzte des Krankenhauses und deshalb medizinisch unverzichtbar wäre, lässt sich nicht begründen. Überdies besagt die Formulierung, die medizinisch zweckmäßige Versorgung sei "unter Berücksichtigung der Leistungsfähigkeit des Krankenhauses" zu erbringen, dass das in einem Krankenhaus versammelte medizinische Können und Wissen, auch soweit es bei Chefärzten besteht, in die Behandlung des Patienten einzubringen ist. Je nach dem Zustand des Patienten kann das Eingreifen des Chefarztes auch im Rahmen der allgemeinen Krankenhausleistungen erforderlich und dem Patienten geschuldet sein. Erfordert z.B. "eine schwierige Operation die besonderen Erfahrungen und Fähigkeiten des chirurgischen Chefarztes, so kann dessen Tätigwerden nicht davon abhängig gemacht werden, dass der Patient dafür ein gesondertes Honorar zahlt" (vgl. Grünenwald/Wettstein-Grünenwald, Krankenhausfinanzierungsrecht, Ergänzbares lexikalisches Handbuch, Leitnummer A 27, Stichwort: "Allgemeine Krankenhausleistungen"; vgl. auch Laufs, Arztrecht, 5. Aufl., Rdnr. 96). Entsprechendes gilt für die Unterbringung des Patienten in einem Zweibett- oder Einbettzimmer (Grünenwald u.a., a.a.O.). Die Bundespflegesatzverordnung sieht überdies – offenkundig auch im Hinblick auf die Leistungsgrenzen eines Krankenhauses (so Grünenwald u.a., a.a.O., Leitnummer V 16, Stichwort "Verlegung") – die Verlegung von Patienten in andere Krankenanstalten vor (§ 14 Abs. 5 BpflVO).

78

 

 

Dem sich aus der Bundespflegesatzverordnung ergebenden Bild einer medizinisch zweckmäßigen und ausreichenden Versorgung des Patienten im Rahmen der allgemeinen Krankenhausleistungen lässt sich nicht entgegenhalten, es handele sich um eine mit der Wirklichkeit nicht übereinstimmende Idealisierung. Zumindest kann der Gesetzgeber davon ausgehen, dass die Krankenhäuser in der Bundesrepublik ihren Versorgungsauftrag erfüllen.

79

 

 

b)

 

 

 

Bei dieser Sachlage erscheint es nicht möglich, die Nichtbeihilfefähigkeit von stationären Wahlleistungen als Verletzung der Fürsorgepflicht zu qualifizieren. Der Dienstherr schuldet nicht mehr als angemessene Beihilfen zu einer als vollwertig zu erachtenden stationären Behandlung. Das geschieht, wenn die allgemeinen Krankenhausleistungen für beihilfefähig erklärt werden. Denn die Fürsorgepflicht beschränkt sich auf das nach der objektiven Sachlage Notwendige. Das Maß der notwendigen Krankenhausleistungen kann somit nicht vom subjektiven oder traditionellen Anspruchsniveau der Beamtenschaft her bestimmt werden. Ebensowenig kann der Umstand, dass die bisherigen Beihilferegelungen die genannten stationären Wahlleistungen umfassten, den Maßstab für das abgeben, was auf Grund der Fürsorgepflicht an Beihilfe geschuldet wird; andernfalls fiele man im Ansatz in die reichsgerichtliche Deutung der wohlerworbenen Rechte zurück, wonach diese den jeweilig erreichten höchsten Stand von Beamtenrechten garantieren. Deshalb ist für die Artikel 114 Abs. 1 und 115 Abs. 2 Satz 2 SVerf nicht entscheidend, dass "(die) Erstattungsfähigkeit von Wahlleistungen im stationären Bereich wie die Inanspruchnahme eines Zweibettzimmers ... seit jeher das Verständnis des Beamten von der ihm zugewandten Fürsorge des Dienstherrn (prägt) und ... den Beamten aus der Sicht Dritter zum Privatpatienten schlechthin (macht)" (so BVerwGE 89, 207, 214; abl. Jarass/Pieroth, GG, 3. Aufl., Art. 33 Rdn. 21). Der Gesetzgeber kann grundsätzlich Beihilfen auch dort reduzieren, wo dies einem überlieferten Bild vom Beihilfesystem nicht entspricht. Das gilt auch für Modifikationen wichtiger Beihilfeleistungen, solange dem Beamten die Möglichkeit bleibt, ohne Gefährdung seines amtsangemessenen Unterhalts die objektiv notwendige Behandlung, insbesondere in einem Krankenhaus, zu erlangen.

80

 

 

Nicht zu verkennen ist freilich, dass der Begriff der objektiven Notwendigkeit von Aufwendungen im Krankheitsfall der Konkretisierung bedarf. Diese muss von Verfassungs wegen aber nicht dahin ausfallen, Beamten sei als Krankenhausversorgung nicht zumutbar, was den Mitgliedern der gesetzlichen Krankenversicherung als volle Leistung angeboten wird. Diese Leistungen sind nicht als Unterstützung von Hilfsbedürftigen im Krankheitsfall zu verstehen, sondern als Inhalt versicherungsrechtlicher Ansprüche. Die Mitgliedschaft in der gesetzlichen Krankenversicherung schmälert das soziale Ansehen nicht. Die Begrenzung der Beihilfe auf die allgemeinen Krankenhausleistungen führt nicht zu einem Ansehensverlust. Dies trifft selbst dann nicht zu, wenn der Beamte im Einzelfall die stationären Wahlleistungen aus finanziellen oder sonstigen Gründen nicht über eine Privatversicherung abdecken kann. Ebensowenig liegt darin die Herabstufung der Krankenversorgung des Beamten auf einen dem Sozialstaatsprinzip eben noch genügenden Standard.

81

 

 

4.

 

 

 

An diesem Ergebnis würde sich auch dann nichts ändern, wenn das Saarland sich dem Bund oder den übrigen Bundesländern gegenüber verpflichtet hätte, bei seiner Beihilferegelung davon auszugehen, dass in die durch Bundesgesetz festgelegten Beamtengehälter ein Betrag für anteilige Eigenvorsorge in Krankheits- und ähnlichen Fällen einkalkuliert ist. Gegen diese Annahme spricht allerdings schon, dass der angeblich einkalkulierte Betrag bei den Berechnungen zur Gehaltshöhe nicht beziffert worden ist (vgl. Hoffmann, Anm. zu BVerfG B. v. 28.11.1991, ZBR 92, 205 und die vom Ministerium des Innern in seinem Schriftsatz vom 25.6.1996 wörtlich wiedergegebene Rückäußerung des Bundesministeriums des Innern). Möglich erscheint bei dieser Sachlage nur, dass bei der Bemessung der Gehälter an die Notwendigkeit einer nur teilweisen Ei- genvorsorge für Krankheitsfälle gedacht und somit die Existenz von Beihilferegelungen vorausgesetzt wurde. Ein Schluss darauf, dass die so ermöglichte teilweise Eigenvorsorge in allen Gehaltsgruppen die stationären Wahlleistungen umfassen soll, lässt sich daraus nicht ziehen. Dann spricht aber auch nichts für die Annahme, die Länder hätten sich dahin binden wollen, die Beihilfefähigkeit der stationären Wahlleistungen zu erhalten. Abgesehen davon konnte der Landesgesetzgeber nicht durch Absprachen der Regierungen gebunden werden. Eine landesverfassungsrechtliche Relevanz einer solchen Absprache wäre ohnehin nicht ersichtlich.

82

 

 

II.

 

 

 

Die Herausnahme der stationären Wahlleistungen aus den beihilfefähigen Aufwendungen verstößt ferner nicht grundsätzlich, wohl aber hinsichtlich zweier Fallgruppen deshalb gegen Landesverfassungsrecht, weil dadurch das Vertrauen der Beamten in den Fortbestand einer Rechtslage in unzulässiger Weise enttäuscht worden ist, wobei sich von selbst versteht, dass dieser Gesichtspunkt auf nach dem Inkrafttreten des Haushaltsfinanzierungsgesetzes 1995 neu eingestellte Beamte von vornherein nicht zutreffen kann.

83

 

 

1.

 

 

 

Hinsichtlich der übrigen Beamten kommt im gegebenen Zusammenhang als Prüfungsmaßstab das Rechtsstaatsprinzip in seiner Ausprägung als Grundsatz der Rechtssicherheit und des Vertrauensschutzes in seiner besonderen beamtenrechtlichen Ausformung durch Art. 60 Abs. 1, 114 Abs. 1, 115 Abs. 2 Satz 2 SVerf in Betracht.

84

 

 

Der Verfassung des Saarlandes ist das Rechtsstaatsprinzip immanent (Art. 60 Abs. 1 SVerf). Zu ihm gehört das Prinzip des Schutzes des Vertrauens auf den Bestand von Gesetzen (im materiellen Sinne). Dieses Prinzip ist nicht auf Fälle der echten Rückwirkung von Gesetzen beschränkt. Es kann vielmehr auf Grund einer Abwägung gegen die mit dem Gesetz verfolgten Allgemeininteressen auch in Fällen sogenannter unechter Rückwirkung zur Geltung kommen, insbesondere dann, wenn in eine gesetzliche Dauerregelung für die Zukunft eingegriffen wird (BVerfGE 31, 94, 98 ff.; Leibholz/Rink/Hesselberger, GG, Art. 20 Rdnr. 1767; Jarass/Pieroth, GG, 3. Aufl., Art. 20 Rdnr. 49; vgl. auch BVerwGE 62, 230, 237). Voraussetzung dafür ist, dass das Gesetz einen Eingriff vornimmt, mit dem der Betroffene nicht zu rechnen brauchte, den er also auch bei seinen Dispositionen nicht berücksichtigen konnte (BVerfGE 68, 287, 307), und dass sein Vertrauen schutzwürdiger als das mit dem Gesetz verfolgte Anliegen ist (BVerfGE a.a.O., 69, 272, 310; 72, 141, 154 f).

85

 

 

Diese im Verhältnis Bürger/Staat geltenden Grundsätze sind zwar auf das Rechtsverhältnis zwischen dem Beamten und dem Dienstherrn nicht direkt anzuwenden. Für das Grundgesetz ist die Auffassung herrschend, Art. 33 Abs. 5 GG sei lex specialis sowohl zu Artikel 14 GG als auch zu dem aus dem Rechtsstaatsprinzip abgeleiteten Grundsatz des Vertrauensschutzes (BVerfGE 52, 303, 345; 67, 1, 14; 71, 255, 272). Entsprechendes muss für Art. 114 Abs. 1 und Art. 115 Abs. 2 Satz 2 SVerf gelten, zumal die institutionelle und funktionale Interpretation dieser Artikel hinsichtlich der verfassungsmäßigen Rechte der Beamten eine weitgehende Annäherung der Vorschriften an Art. 33 Abs. 5 GG ergeben hat. Art. 114 Abs. 1 und Art. 115 Abs. 2 Satz 2 SVerf sind somit leges speciales zum landesverfassungsrechtlichen Grundsatz des Vertrauensschutzes.

86

 

 

Dies bedeutet indessen nicht, dass das Vertrauen der Beamten in den Fortbestand einfachrechtlicher beamtenrechtlicher Vorschriften überhaupt nicht geschützt wird. Vielmehr erfährt der rechtsstaatliche Grundsatz des Vertrauensschutzes im Beamtenverfassungsrecht eine eigene Ausprägung (vgl. BVerfGE 52, 303, 345; 67, 1, 14; 71, 255, 272 ff.).

87

 

 

Dabei ist grundsätzlich die Rechtsstellung des Beamten gegen ändernde Eingriffe des Gesetzgebers nur im Rahmen der den Beamten verfassungsmäßig garantierten Rechte geschützt. In der Regel kann der Beamte somit nicht darauf vertrauen, dass seine Rechtspositionen im Rahmen des verfassungsrechtlich Zulässigen nicht nachteilig verändert werden; er muss dies vielmehr in Rechnung stellen. Dies gilt insbesondere auch für Beihilfeleistungen, zumal der Beihilfeberechtigte schon immer infolge der nicht seltenen Änderung der Vorschriften "Flexibilität in seinen ergänzenden Krankenversicherungsdispositionen" zeigen musste (BVerfGE 83, 89, 110).

88

 

 

a)

 

 

 

Eine differenzierende Betrachtung muss indessen dann eingreifen, wenn eine bestehende Rechtslage Beamte dazu veranlasst, auf ihr aufbauend Vermögensdispositionen zu treffen, denen durch die Rechtsänderung in nachteiliger Weise die Grundlage entzogen wird. In dem aus Art. 115 Abs. 2 Satz 2 SVerf folgenden Recht auf Fürsorge ist der Anspruch des Beamten enthalten, in seinem Vertrauen auf den Fortbestand beamtenrechtlicher Regelungen nicht oder nicht ohne schwerwiegende und überwiegende Gründe des Allgemeininteresses in der Weise enttäuscht zu werden, dass er durch geltendes Beamtenrecht zu wichtigen, seine Lebensgestaltung betreffenden und nicht rückgängig zu machenden oder folgenlos zu beseitigenden Dispositionen – auch Unterlassungen – veranlasst wird, die sich in Anbetracht der dann erfolgenden Rechtsänderung als sinnlos oder nachteilig erweisen. Dabei kommt es nicht entscheidend auf die Frage an, ob sich die Gesetzesänderung als echte oder auch bloß unechte Rückwirkung darstellt (in diesem Sinne wohl auch BVerfGE 13, 39, 45; 30, 367, 389), das heißt nicht darauf, ob die Verschlechterung von Beihilfevorschriften die Korrektur einer (beamtenrechtlichen) Dauerregelung für die Zukunft bedeutet, die als unechte Rückwirkung zu qualifizieren ist (vgl. dazu BVerwGE 52, 230, 237). Entscheidend ist vielmehr, ob eine Regelung geeignet ist, ein Vertrauen auf ihr Fortbestehen gerade deshalb zu begründen, weil sie bei vernünftiger Betrachtungsweise zu Entscheidungen motiviert, die sich bei der Änderung der Rechtslage als nachteilig erweisen (ähnlich zum allgemeinen rechtsstaatlichen Vertrauensgrundsatz Fiedler, NJW 88, 1624, 1627 Spalte 2 unter Hinweis auf BVerfGE 13, 39, 45; 30, 367, 389). Vor Enttäuschungen dieser Art ist der Beamte durch sein verfassungsrechtlich verankertes Recht auf Fürsorge grundsätzlich geschützt. Dieses Recht enthält nämlich nicht nur als seine positive Seite Leistungsansprüche, beispielsweise auf Schutz gegen ungerechtfertigte Angriffe Dritter, sondern bezieht sich in negativer Hinsicht auch auf die Abwehr nachteilig wirkenden und vertrauenswidrigen Verhaltens des Staates selbst. Darin besteht eine der spezifisch beamtenrechtlichen Ausprägungen des allgemeinen rechtsstaatlichen Vertrauensgrundsatzes, die das Bundesverfassungsgericht aus dem Zusammenwirken von Art. 33 Abs. 5 GG mit dem allgemeinen Rechtsstaatsprinzip ableitet (vgl. z.B, BVerfGE 71, 255, 272, 275), und die sich landesverfassungsrechtlich in gleicher Weise aus dem Zusammenspiel von Art. 60 Abs. 1 und Art. 114 Abs. 1, 115 Abs. 2 Satz 2 SVerf ergibt.

89

 

 

b)

 

 

 

Art. 5 Nr. 2 des Haushaltsfinanzierungsgesetzes 1995 und Art. 1 der Beihilfe-Änderungsverordnung sind in diesem Sinne insoweit verfassungswidrig, als Beihilfeberechtigte, die im Zeitpunkt der Rechtsänderung über eine die Beihilfebemessungssätze übersteigende oder ergänzende Absicherung von stationären Wahlleistungen verfügten und zum Ausgleich für den Wegfall der Beihilfefähigkeit stationärer Wahlleistungen diese (weitergehend) versichern wollten, daran durch andere als finanzielle Gründe gehindert worden sind. Dies konnte aus folgenden Gründen eintreten:

90

 

 

Unter den Voraussetzungen des § 15 Abs. 4 der BhVO sind den Beamten und Richtern, die freiwillige Mitglieder der gesetzlichen Krankenversicherung sind und die der Höhe nach gleiche Leistungsansprüche wie Pflichtversicherte haben, 100 % der beihilfefähigen Aufwendungen zu ersetzen, die nach Anrechnung der in der Form der Kostenerstattung erfolgten Kassenleistung verbleiben. Bis zum 1.7.1995 bedeutete dies: Erstatteten die Kassen Wahlleistungen nicht, so bekam der Beamte die Wahlleistungen 100 % von der Beihilfe erstattet. In der mündlichen Verhandlung hat die Landesregierung mitgeteilt, dass eine relativ kleine Gruppe von Beamten in dieser Weise nach § 15 Abs. 4 BhVO zu behandeln war. Das wird bestätigt durch den Vortrag des Deutschen Richterbundes – Landesverband Saar -; einige Richter seien in einer gesetzlichen Krankenkasse versichert und hätten von der Beihilfe den Ersatz der Wahlleistungen erhalten. Im Hinblick auf die Gesetzesänderung hätten sie versucht, die Wahlleistungen zu versichern. Von den gesetzlichen Krankenkassen sei dies abgelehnt worden. Private Versicherer seien nur bereit, mit teilweise erheblichen Einschränkungen die Versicherung der Wahlleistungen zu übernehmen. Der Deutsche Beamtenbund – Landesbund Saar – hat über den Fall eines 69-jährigen Beamten berichtet, dessen Antrag auf Versicherung von Wahlleistungen von der Versicherung abgelehnt worden ist mit der Begründung, sie sei nicht verpflichtet, "eine Zusatzversicherung zur gesetzlichen Krankenversicherung neu abzuschließen"; auf Grund der bestehenden Gesundheitsverhältnisse könne die gewünschte Versicherung nicht abgeschlossen werden, auch nicht zu besonderen Bedingungen.

91

 

 

Die unter § 15 Abs. 4 BhVO fallenden Beamten und Richter hatten bis zum 1.7.1995 keinerlei Anlass, Wahlleistungen teilweise zu versichern. Sie wurden durch die 100 %-Klausel (§ 13 a BhVO) geradezu davon abgehalten, überhaupt eine private Versicherung über Wahlleistungen abzuschließen, da dies sich als ökonomisch unsinnig dargestellt hätte. Erst mit Wegfall der Beihilfefähigkeit der Wahlleistungen wurde für sie eine private Versicherung sinnvoll. Möglicherweise konnten sie eine solche indessen inzwischen eingetretener Erkrankungen nicht oder nicht ohne Risikoausschlüsse oder Wartezeiten abschließen und waren somit aus anderen als finanziellen Gründen nicht im Stande, sich für stationäre Wahlleistungen (umfassend) zu versichern. Bei ihnen war nämlich der Weg über § 178 e VVG versperrt, da die Vorschrift voraussetzt, dass bereits eine die Beihilfe ergänzende Privatkrankenversicherung besteht, eine Voraussetzung, die bei den unter § 15 Abs. 4 BhVO fallenden Personen regelmäßig nicht gegeben war.

92

 

 

Eine im Ergebnis gleiche Situation kann auch bei Beihilfeberechtigten eingetreten sein, die stationäre Wahlleistungen nach bisherigem Recht beihilfekonform versichert hatten, dann nämlich, wenn sie bei ihrem Versicherer und auch bei einer anderen Versicherung keinen weitergehenden Versicherungsschutz für stationäre Wahlleistungen erhalten konnten oder wenn dies nur mit Risikoausschlüssen oder Wartezeiten möglich war. Dass Fälle dieser Art aufgetreten sind, ist nicht auszuschließen. Zwar hat die Befragung von im Saarland repräsentierten Versicherungen ergeben, dass die Unternehmen ihren Versicherungsnehmern im Hinblick auf die am 1.7.1995 eingetretene Rechtsänderung von sich aus oder auf Anfrage eine Aufstockung der Versicherung für stationäre Wahlleistungskosten auf 100 % angeboten haben. Auch kann davon ausgegangen werden, dass aufgrund der Allgemeinen Versicherungsbedingungen oder im Hinblick auf die vom Versicherer weit ausgelegte Vorschrift des § 178 e VVG die Höherversicherung ohne erneute Risikoprüfung oder Wartezeiten erfolgte (vgl. z.B. die Auskünfte der UKV, der SAVAG, der Hallesche-Nationale sowie Nr. 4.3 der Vertragsgrundlage 210 der DBV, wo nicht von der Verminderung des Beihilfebemessungssatzes, sondern – allgemeiner – des Beihilfeanspruchs die Rede ist). Das schließt indessen nicht aus, dass andere nicht konkret befragte Versicherer ein solches Angebot nicht gemacht haben und dazu auch nicht bereit waren. In diesen Fällen können die Beamten nicht auf § 178 e VVG verwiesen werden. Nach dieser Vorschrift hat allerdings ein beihilfeberechtigter Versicherungsnehmer bei Änderung des Beihilfebemessungssatzes oder bei Wegfall der Beihilfe "im Rahmen der bestehenden Krankheitskostentarife" Anspruch auf Anpassung dahingehend, dass dadurch der veränderte Beihilfebemessungssatz oder der weggefallene Beihilfeanspruch ausgeglichen wird, wobei Wartezeiten und erneute Risikoprüfungen entfallen. Bezogen auf die Herausnahme von stationären Wahlleistungen aus der Beihilfefähigkeit ergeben sich aber erhebliche Auslegungsschwierigkeiten, die gegebenenfalls von den ordentlichen Gerichten zu klären sein werden. Versteht man unter Beihilfebemessungssatz, wie üblich, den prozentualen Anteil, mit dem beihilfefähige Kosten ersetzt werden, so trifft das Merkmal der Veränderung des Beihilfebemessungssatzes nicht auf die Herausnahme der stationären Wahlleistungen aus der Beihilfefähigkeit zu. Sollte mit dem Entfallen des Beihilfeanspruchs nur der Verlust der Beihilfeberechtigung insgesamt gemeint sein, was möglich erscheint, so träfe auch dieses Merkmal nicht zu, womit die Vorschrift insgesamt unanwendbar würde. Desweiteren würde die Anwendbarkeit des § 178 e VVG möglicherweise auch dann scheitern, wenn, was in Anbetracht der grundsätzlichen Freiheit der Versicherer bei ihrer Angebotsgestaltung nicht abwegig erscheint, das Merkmal der "bestehenden Krankheitstarife" besagt, dass die Versicherer nur dann die Versicherung auf Wunsch auf 100 % erhöhen müssen, wenn sie die 100 %-Stufe für stationäre Wahlleistungen bei Beihilfeberechtigten tatsächlich bereithalten. Diese Voraussetzung ist beispielsweise bei der Postbeamtenkrankenkasse, bei der aus verschiedenen Gründen auch Landesbeamte versichert sind, nicht gegeben, da sie ihr Tarifwerk auf die Beihilfevorschriften des Bundes abgestimmt hat und es ablehnt, hinsichtlich der Wahlleistungen mit Rücksicht auf Art. 5 Nr. 2 des Haushaltsfinanzierungsgesetzes 1995 den Tarif auf 100 % aufzustocken.

93

 

 

Muss man deshalb insoweit von einer unsicheren Rechtslage ausgehen, so ist damit zu rechnen, dass manche Beamte sich nicht zu 100 % für stationäre Wahlleistungen bei ihrem bisherigen Versicherer und nicht oder nicht ohne Risikoausschlüsse oder Wartezeiten bei einem anderen Unternehmen versichern konnten, wobei die Möglichkeit einer Prozessführung gegen den Versicherer wegen der Offenheit der Erfolgsaussichten außer Betracht zu bleiben hat.

94

 

 

Führt das Zusammenspiel der früher geltenden Beihilfevorschriften mit den geänderten Vorschriften dazu, dass einem ökonomisch vernünftig handelnden Beamten die Möglichkeit versperrt worden ist, sich gegen Wahlleistungen überhaupt oder ohne Risikoausschlüsse und Wartezeiten zu versichern beziehungsweise ausreichend zu versichern, und ist anzunehmen, dass er von dieser Möglichkeit andernfalls Gebrauch gemacht hätte, so liegt ein tiefer Eingriff in seine Lebensplanung vor, mit dem er nicht zu rechnen brauchte. Wenn er auch mit Änderungen des Beihilferechts rechnen muss, so kann er doch darauf vertrauen, dass die Gesetzgebung die Änderung so vornimmt, dass ihm die Möglichkeit verbleibt, Krankheitskosten entsprechend seiner eigenen Vorstellung abzusichern. Wenn nämlich das Beihilferecht auf dem Prinzip der teilweisen Eigenvorsorge des Beamten aufbaut, so muss die Entscheidungsmöglichkeit des Beamten im Bereich der Eigenvorsorge respektiert und dementsprechend offen gehalten werden. Der Beamte darf grundsätzlich darauf vertrauen, dass das Zusammenspiel von früherem und späterem Beihilferecht ihn nicht zu einer Planung verführt, die aus seiner vernünftigen, wenn auch subjektiven Sicht als Fehlplanung zu beurteilen ist. Hielt er für sich und seine Familie - übrigens in Übereinstimmung mit dem bisherigen Beihilferecht – stationäre Wahlleistungen für wesentlich und notwendig, so kann der Gesetzgeber diese Entscheidung nicht als unbeachtlich betrachten; vielmehr muss er den wie auch immer manifest gewordenen Willen des Beamten, Wahlleistungskosten abzudecken, respektieren und dort, wo dies dem Beamten infolge der Aufeinanderfolge verschiedener beihilferechtlicher Vorschriften nicht mehr im Wege der Eigenvorsorge möglich ist, kompensierend eingreifen, sofern dem nicht überwiegende, mit der Rechtsänderung verfolgte Allgemeininteressen entgegenstehen.

95

 

 

c)

 

 

 

Das muss um so mehr geltend, als eine vergleichbare Wertung Art. 6 Abs. 2 lit. c des Haushaltsfinanzierungsgesetzes 1995 zugrundeliegt. Dort ist geregelt, dass Aufwendungen für gesondert berechenbare Wahlleistungen in den Fällen, in denen Personen vor dem 1.7.1995 trotz ausreichender Versicherung wegen angeborener Leiden oder für bestimmte Krankheiten von den Versicherungsleistungen ausgeschlossen oder in denen diese Leistungen eingestellt worden und in denen die Mehraufwendungen aufgrund dieser Leiden oder Krankheiten entstanden sind, nach bisherigem Recht behandelt werden. Der Stichtag 1.7.1995 bezieht sich ersichtlich darauf, dass der Versicherungsausschluss für bestimmte Krankheiten und Leiden bereits am 1.7.1995 vorgelegen haben muss. Vorausgesetzt ist demnach, dass der Beihilfeberechtigte sich auch bereits unter der Geltung des alten Rechts gegen bestimmte Krankheitsrisiken nicht versichern konnte, obwohl sein Wille, sich bezüglich Wahlleistungen abzusichern, daraus erkennbar war, dass er sich im Rahmen des Möglichen ausreichend – dies kann im Regelungszusammenhang nur heißen: auch für stationäre Wahlleistungen ausreichend – versichert hatte. Im Rahmen eines solchen Risikoausschlusses soll dem Beihilfeberechtigten der Anspruch auf Erstattung der Wahlleistungen erhalten bleiben. Damit respektiert der Gesetzgeber die Entscheidung des Beamten, die er noch unter Geltung des alten Beihilferechts getroffen hat, sich hinsichtlich stationärer Wahlleistungskosten so weit wie möglich abzusichern, wobei das Beihilferecht die privatversicherungsmäßig nicht schließbare Lücke seinerseits überwiegend, nämlich nach Maßgabe des § 15 Abs. 3 BhVO dahin schloss, dass auch für stationäre Wahlleistungen der Beihilfebemessungssatz um 20 %, jedoch höchstens auf 90 %, erhöht wurde. Wäre der Gesetzgeber in der Wertung konsequent geblieben, so hätte er eine ähnliche Regelung auch für diejenigen Beamten treffen müssen, die er bis zur erfolgten Änderung des Beihilferechts faktisch davon abgehalten hat, hinsichtlich Wahlleistungskosten überhaupt oder in höherem Maße Eigenvorsorge zu treffen, und die nun nicht mehr in der Lage sind, eine solche Eigenvorsorge im Wege der Privatversicherung vorzunehmen.

96

 

 

d)

 

 

 

Allgemeininteressen, die das vorstehend als schutzwürdig dargelegte Vertrauen überwiegen könnten, sind nicht ersichtlich. Das mit Art. 5 Nr. 2 des Haushaltsfinanzierungsgesetzes 1995 verfolgte Allgemeininteresse besteht ausschließlich in der von der Rechtsänderung erwarteten Haushaltsersparnis. Grundsätzlich kann nun zwar der Gesetzgeber die Verbesserung der Haushaltslage in die Abwägung gegenüber schutzwürdigen Vertrauensinteressen einbeziehen (BVerfGE 48, 403, 418; 50, 386, 396). Ist die Haushaltslage, wie im Saarland, angespannt, so ist ihre Verbesserung sogar ein besonders dringliches Anliegen. In einer solchen Lage ist der Umstand allein, dass die durch das Gesetz erzielte Ersparnis relativ zum Gesamtvolumen der Verschuldung gering ist, nicht stets von entscheidender Bedeutung, vielmehr ist dann grundsätzlich jede Ersparnis, zumindest wenn es sich um den Wegfall einer Dauerausgabe handelt, wichtig. Gleichwohl nimmt die Wichtigkeit der Ersparnis in dem Maße ab, in dem sie geringer wird.

97

 

 

Nun handelt es sich bei dem betroffenen Personenkreis mit Sicherheit um eine kleine Gruppe. Zunächst ist bereits die Zahl der Beamten, die im Hinblick auf § 15 Abs. 4 BhVO in Verbindung mit der bisherigen Beihilfefähigkeit von stationären Wahlleistungen keine Veranlassung zur Versicherung von Wahlleistungen hatten, gering. Die Zahl der Betroffenen vermindert sich weiter dadurch erheblich, dass normalerweise – dann nämlich, wenn keine versicherungsvertragsrelevanten Vorerkrankungen vorliegen – eine private Zusatzversicherung für stationäre Wahlleistungen ohne weiteres und ohne Risikoausschlüsse möglich ist. Es gibt am Versicherungsmarkt genügend Angebote für Mitglieder der gesetzlichen Krankenversicherung, wie die Durchsicht der Tarife der Krankenversicherer zeigt. Entsprechendes gilt für Beamte, die beihilfekonform privat versichert gewesen sind. Die Einbeziehung der in ihrem berechtigten Vertrauen getroffenen Beamten in den Geltungsbereich des Art. 5 Nr. 2 des Haushaltsfinanzierungsgesetzes 1995 würde nach alledem nur zu recht geringfügigen Ersparnissen führen. Zu berücksichtigen ist weiter, dass die betroffene Gruppe fortlaufend kleiner und somit keine Dauerausgabe festgeschrieben wird, wenn die Einbeziehung des genannten Personenkreises in den Anwendungsbereich des Art. 5 Nr. 2 des Haushaltsfinanzierungsgesetzes 1995 für verfassungswidrig erklärt wird. Es kommt hinzu, dass der Gesetzgeber nicht gehindert ist, im Rahmen seines durch die Verfassung eingeräumten Ermessens eine Regelung zu treffen, die sich von der durch den Ausspruch der teilweisen Nichtigkeit eingetretenen Rechtslage unterscheidet. Die Teilnichtigkeit des Art. 5 Nr. 2 des Haushaltsfinanzierungsgesetzes 1995 und der darauf aufbauenden Beihilfe-Änderungsverordnung führt allerdings dazu, dass für die freiwilligen Mitglieder gesetzlicher Krankenkassen, soweit sie unter den Nichtigkeitsausspruch fallen, § 15 Abs. 4 BhVO wieder mit der Maßgabe anzuwenden ist, dass diese Mitglieder 100 % der Wahlleistungen erstattet erhalten. Der Gesetzgeber kann jedoch, ohne gegen Artikel 115 SVerf zu verstoßen, diese Regelung dahin ändern, dass nur ein geringerer Prozentsatz erstattungsfähig ist. Auch kann er beispielsweise anordnen, dass die in der gesetzlichen Krankenkasse freiwillig weiterversicherten Beamten hinsichtlich der Wahlleistungen mit einem Selbstbehalt belegt werden, und dieser könnte auch nach der Gehaltshöhe abgestuft sein. Eine entsprechende Regelung würde sich für die zweite erörterte Beamtengruppe, auf die Art. 5 Nr. 2 des Haushaltsfinanzierungsgesetzes 1995 nicht angewendet werden darf, anbieten.

98

 

 

Bei dieser Sachlage gebührt dem Vertrauen der betroffenen Beamten der Vorrang vor dem Interesse an der Verbesserung der Haushaltslage.

99

 

 

e)

 

 

 

Diesem Ergebnis steht nicht entgegen, dass der Gesetzgeber von Verfassungs wegen nicht gehalten ist, die Beihilfebestimmungen den Krankenversicherungsmöglichkeiten lückenlos anzupassen, dass vielmehr der Beamte gewisse Friktionen und Ungereimtheiten im Zusammenspiel zwischen Beihilfe und Krankenversicherungsleistungen hinzunehmen hat, sofern sie für ihn nicht mit unzumutbaren Kosten oder Risiken verbunden sind (BVerfGE 83, 89, 102). Um zu vernachlässigende Unstimmigkeiten dieser Art geht es hier nicht, sondern darum, dass das zeitliche Aufeinanderfolgen inhaltlich verschiedener Beihilfevorschriften Beamte nicht gleichsam durch Irreführung in die Lage versetzen darf, die von ihnen für essentiell gehaltenen Wahlleistungen nicht mehr ausreichend absichern zu können. Mit kleineren Ungereimtheiten ist dies nicht vergleichbar; denn die Versicherung von Wahlleistungen wird von sehr vielen Menschen und, wie die Umfrage des Verfassungsgerichtshofs bei der Versicherungswirtschaft ergeben hat, auch bei den meisten Beamten als so wichtig betrachtet, dass sie dafür zu teils (besonders in höherem Alter) erheblichen finanziellen Opfern bereit sind.

100

 

 

f)

 

 

 

Die vorstehend dargelegten Gründe für die teilweise Nichtigkeit der zu prüfenden Normen können nicht auf die Fälle erstreckt werden, in denen Beihilfeberechtigte sich aus finanziellen Gründen dafür entschieden haben, eine Versicherung der stationären Wahlleistungskosten nicht vorzunehmen. Der Grundsatz des Vertrauensschutzes bezieht sich nicht auf die Erhaltung des gleichen wirtschaftlichen Wertes der Beihilferegelung, sondern darauf, nicht durch enttäuschtes Vertrauen in eine Lage gebracht zu werden, in der sinnvolle und subjektiv wichtige Dispositionen, zu denen der Betroffene sich entschlossen hätte, wegen zwischenzeitlicher Ereignisse nicht mehr getroffen werden können. Führt dagegen die Reduzierung des Beihilfeumfangs lediglich zu einer Verteuerung der gewünschten komplementären Versicherung und löst dies den durchführbaren Entschluss aus, auf medizinische Leistungen oberhalb des Niveaus der zweckmäßigen und ausreichenden Behandlung im Sinne des § 2 Abs. 2 BPflVO zu verzichten, so ist die Dispositionsfreiheit nicht eingeengt und die Fürsorgepflicht auch nicht anderweitig verletzt.

101

 

 

2.

 

 

 

Ein erheblicher, berechtigtes Vertrauen verletzender Nachteil ergibt sich jedoch aus der Abschaffung der Beihilfefähigkeit stationärer Wahlleistungen bei denjenigen Beihilfeberechtigten, die bezüglich dieser Leistungen bisher beihilfekonform versichert waren, diesen Teil ihrer Versicherung infolge des Wegfalls der Beihilfefähigkeit nicht mehr als sinnvoll betrachten, denen des weiteren die Aufstockung der Wahlleistungsversicherung zu teuer ist und die gleichwohl zur Fortführung dieses Teils ihrer Versicherung gegen entsprechenden Prämienanteil genötigt sind. Weder anhand der Gesetzesmaterialien, die insoweit unergiebig sind, noch aufgrund der eigenen Erhebung des Verfassungsgerichtshofs lassen sich Fälle dieser Art sicher ausschließen:

102

 

 

Es ist nicht gesichert, dass alle Beamte von ihrem Versicherer eine Reduzierung oder Umstellung ihres Vertrages auf einen Tarif verlangen konnten, der nur noch die allgemeinen Krankenhausleistungen im Sinne des § 2 Abs. 2 BPflVO umfasst. § 178 f VVG gibt zwar einen Anspruch auf Wechsel in andere Tarife mit gleichartigem Versicherungsschutz, wobei aus dem Vertrag bisher erworbene Rechte und Altersrückstellungen anzurechnen sind. Diese Vorschrift hilft dem Versicherungsnehmer, der einen Tarif ohne stationäre Wahlleistungen benötigt, aber nur dann, wenn seine Versicherung einen solchen Tarif anbietet. Auf Anfrage hat das Bundesaufsichtsamt für das Versicherungswesen indessen mitgeteilt, dass nicht alle Versicherer mit besonderen Tarifen für Beihilfeberechtigte vor dem 1.7.1995 einen solchen Tarif angeboten haben. Dies trifft, wie in der mündlichen Verhandlung angesprochen, auch auf die Postbeamtenkrankenkasse zu, bei der aus verschiedenen Gründen auch Landesbeamte versichert sind.

103

 

 

In derartigen Fällen kann der Beamte zwar die Versicherung kündigen, jedoch ist ihm dies nicht zuzumuten, wenn er bei einem anderen Versicherer keinen Versicherungsschutz ohne Risikoausschlüsse oder Wartezeiten erhalten kann. Er muss dann vielmehr eine teilweise nutzlos gewordene Versicherung weiter bezahlen, wobei sich die Nutzlosigkeit daraus ergibt, dass die nur teilweise Abdeckung von stationären wahlärztlichen Leistungen durch die ursprünglich beihilfeergänzende Versicherung für die betroffenen Beamten in Anbetracht der verbleibenden, unter Umständen ganz erheblichen nicht abgedeckten Kosten keine Veranlassung sein kann, Wahlleistungen im gegebenen Falle tatsächlich in Anspruch zu nehmen.

104

 

 

Es widerspricht der verfassungsrechtlichen Fürsorgepflicht des Staates, Beamte, die infolge ihres Vertrauens auf den Bestand oder die fürsorgliche Umgestaltung des Beihilferechts in die dargestellte Situation geraten sind, ohne – in ihrer Ausgestaltung dem Gesetz- oder Verordnungsgeber überlassene – Kompensation der Regelung des Art. 5 Nr. 2 des Haushaltsfinanzierungsgesetzes 1995 zu unterwerfen und sie so zu nutzlosen Dauerausgaben zu zwingen. Da die dadurch zu erzielende Haushaltsersparnis auf jeden Fall sehr gering ist, überwiegt auch bei dieser Fallgruppe das enttäuschte Vertrauen des betroffenen Beamten das Allgemeininteresse an der Verbesserung der Haushaltslage.

105

 

 

3.

 

 

 

Demgegenüber ist eine weitere (teilweise) Verfassungswidrigkeit des Art. 5 Nr. 2 des Haushaltsfinanzierungsgesetzes 1995 nicht daraus herzuleiten, dass Beamte, die ihren Versicherungsschutz als Reaktion auf das Entfallen der Beihilfefähigkeit stationärer Wahlleistungen erhöht haben, dies infolge ihres relativ späten Eintritts in den erhöhten Tarif aber nur gegen relativ erhöhte Versicherungsprämienanteile tun konnten. Zum einen wird dieser für die Zukunft sich ergebende Nachteil dadurch ausgeglichen, dass der relativ spät in den höheren Tarif eintretende Versicherungsnehmer sich in der Vergangenheit nicht an der Aufbringung von Altersrückstellungen beteiligt hat (vgl. BVerfGE 83, 89, 103/104). Die relative Erhöhung der Versicherungsprämie dient lediglich dem Ausgleich für bisher nicht gezahlte Altersrückstellungen. Darüber hinaus ist aber auch der Vorteil zu berücksichtigen, der darin besteht, dass die Beihilfeberechtigten bis zum Inkrafttreten des Art. 5 Nr. 2 des Haushaltsfinanzierungsgesetzes 1995 von einer Beihilferegelung profitiert haben, die günstiger war, als sie von Verfassungs wegen hätte sein müssen. Ins Gewicht fallen damit auch die erheblichen Prämienersparnisse, die die genannten Beihilfeberechtigten bis zur Rechtsänderung hatten. Ist, wie hier, die Enttäuschung von Vertrauen durch das Zusammenwirken alter und neuer Beihilfevorschriften entstanden, so können von Verfassungs wegen nicht geschuldete Vorteile aufgrund der älteren Rechtsvorschriften bei der Beurteilung des Ausmaßes der Nachteile, die die neue Regelung zur Folge hat, nicht außer Betracht bleiben. Dann ergibt sich aber, dass es insgesamt betrachtet vorteilhaft war, wenn Beamte ihren Versicherungsschutz beihilfekonform zum früheren Rechtszustand gewählt und erst ab der Rechtsänderung aufgestockt haben. Ihr Vertrauen auf den Fortbestand der günstigeren älteren Regelung hat sie demnach nicht zu im Gesamtergebnis nachteiligen Dispositionen verleitet.

106

 

 

III.

 

 

 

Art. 5 Nr. 2 des Haushaltsfinanzierungsgesetzes 1995 und Art. 1 der Beihilfe-Änderungsverordnung verstoßen für die Zeit vom 1.7. bis 31.12.1995 teilweise gegen den Gleichheitsgrundsatz des Art. 12 SVerf und sind insoweit für diesen Zeitraum nichtig.

107

 

 

Art. 12 SVerf besagt in Übereinstimmung mit Art. 3 Abs. 1 GG, dass das Gleichheitsgrundrecht dann verletzt (ist), "wenn eine Gruppe von Normadressaten im Vergleich zu anderen Normadressaten anders behandelt wird, obwohl zwischen beiden Gruppen keine Unterschiede von solcher Art und solchem Gewicht bestehen, dass sie die ungleiche Behandlung rechtfertigen könnten" (BVerfGE 55, 72, 88; zur Inhaltsgleichheit Verfassungsgerichtshof des Saarlandes, B. v. 18.2.1964, Lv 1/63, S. 18).

108

 

 

1.

 

 

 

Die am 26.9.1994 verkündete neue Bundespflegesatzverordnung ist im wesentlichen am 1.1.1995 in Kraft getreten (Art. 10 der Verordnung zur Neuordnung des Pflegesatzrechts vom 26.9.1994, BGBl. S. 2750, 2765). Bis zum 31.12.1995 ist indessen gemäß § 28 Abs. 1 BPflVO 1994 noch § 8 Satz 1 Nr. 2 der Bundespflegesatzverordnung in der am 31.12.1994 geltenden Fassung anzuwenden. § 8 Satz 1 Nr. 2 in der bis zu diesem Zeitpunkt geltenden Fassung lautet auszugsweise wie folgt:

109

 

 

"Der Rechnungsbetrag für allgemeine Krankenhausleistungen ist um 5 vom Hundert zu ermäßigen ... für Patienten mit wahlärztlichen Leistungen nach § 7 Abs. 3 (Wahlarztabschlag)."

110

 

 

Dieser Wahlarztabschlag ist somit erst ab 1.1.1996 entfallen (vgl. Quaas, Das Krankenhaus, 1995, S. 528).

111

 

 

Es ist deshalb davon auszugehen, dass Beamte, die bis zum 31.12.1995 Wahlarztleistungen in Anspruch genommen haben, von den Krankenhäusern eine um 5 % reduzierte Rechnung über die allgemeinen Krankenhauskosten erhalten haben, während solche Beamte, die Wahlleistungen nicht in Anspruch genommen haben, keine reduzierte Rechnung erhielten. Dies führt zu dem Ergebnis, dass Beamte, die in der Zeit vom 1.7. bis 31.12.1995 stationäre Wahlleistungen in Anspruch genommen haben, im Wege der Beihilfe weniger erstattet bekommen als diejenigen Beamten, die auf Wahlleistungen verzichtet haben. Darin ist, soweit die verfassungsrechtlich nicht zu beanstandenden 100 %-Klausel des § 16 BhVO (vgl. BVerfGE 83, 89) nicht eingreift, ein Verstoß gegen den Gleichheitsgrundsatz zu sehen. Der Beamte, der Wahlleistungen in Anspruch nimmt, muss, soweit § 16 BhVO nicht eingreift, was im Einzelfall zu prüfen ist, ebensoviel Beihilfe erhalten wie ein anderer Beamter, der dies nicht tut. Gesichtspunkte, die eine unterschiedliche Behandlung rechtfertigen könnten, sind nicht ersichtlich.

112

 

 

2.

 

 

 

Soweit die Antragsteller geltend machen, die Abschaffung der Beihilfefähigkeit stationärer Wahlleistungen verstoße deshalb gegen Art. 12 Abs. 1 SVerf, weil sie sich auf die Beihilfeberechtigten je nach Familienstand und Alter sehr unterschiedlich auswirke, kann dem nicht gefolgt werden. Gemeint ist offensichtlich, dass die von den Beamten zumeist gewählte Höherversicherung von stationären Wahlleistungen die Beihilfeberechtigten je nach Alter und Familienstand finanziell unterschiedlich trifft. Daraus lässt sich ein Verstoß gegen den Gleichheitsgrundsatz nicht herleiten. Es ist nicht Aufgabe des Gesetzgebers, über Beihilfevorschriften die Unterschiede bezüglich der sich am Risiko orientierenden Versicherungsprämien auszugleichen. Inwieweit der Beamte sich und seine Familie versichert, bleibt ihm selbst überlassen. Dies fällt in den Bereich der Eigenvorsorge, für die das Beihilferecht keine faktische Gleichheit gewährleisten kann. Im Übrigen nimmt die Besoldungsgesetzgebung durch unterschiedliche Ortszuschläge auf den Familienstand und die Kinderzahl Rücksicht. Das Argument der Antragsteller ist aber bereits im Ansatz deshalb nicht durchschlagend, weil, wie früher ausgeführt, der Gesetzgeber von Verfassungs wegen ohnehin nicht verpflichtet ist, zu einer Krankenversorgung der Beamten beizutragen, die die stationären Wahlleistungen einschließt. Zur Gleichbehandlung ist der Gesetzgeber somit nur verpflichtet, soweit es um die auch nach neuem Recht noch beihilfefähigen Aufwendungen geht. Art. 5 Nr. 2 des Haushaltsfinanzierungsgesetzes 1995 wird deshalb durch die Argumentation der Antragsteller nicht in Frage gestellt.

113

 

 

3.

 

 

 

Ebensowenig ergibt sich ein Verstoß gegen den Gleichheitsgrundsatz, wenn, wie die Antragsteller behaupten, das Land bisher schon deutlich weniger finanzielle Mittel für die Krankheitsfürsorge der Beamten aufgewendet hat als es dem Betrag entsprechen würde, den er bei der gegebenen Summe der Bezüge als Arbeitgeberanteil zur gesetzlichen Krankenversicherung abzuführen hätte, wenn diese für die Beamten geöffnet wäre. Dieses Argument ist deshalb nicht durchschlagend, weil Einzelmaßnahmen im Angestelltenbereich einerseits und im Bereich des Beamtenrechts andererseits nicht sinnvoll in punktueller Weise verglichen werden können. Es wäre ein Gesamtvergleich der beiden Anstellungssysteme mit ihren Rechten und Pflichten erforderlich, um überhaupt von einer Besserstellung oder Schlechterstellung der Beamten gegenüber den Angestellten sprechen zu können. Eine dabei feststellbare Ungleichheit würde überdies für sich genommen nicht genügen, um einen Verstoß gegen den Gleichheitssatz zu begründen.

114

 

 

4.

 

 

 

Verfassungsrechtliche Bedenken bestehen unter dem Gesichtspunkt des Gleichheitsgrundsatzes auch nicht gegen die Übergangsvorschriften des Art. 6 des Haushaltsfinanzierungsgesetzes 1995.

115

 

 

Art. 6 Abs. 2 lit. c berücksichtigt, wie bereits erörtert, die schon vor dem Stichtag feststehende Unmöglichkeit der privatversicherungsrechtlichen Abdeckung bestimmter stationärer Wahlleistungskosten. Es kann jedenfalls nicht als willkürliche Besserstellung gewertet werden und verstößt folglich nicht gegen den Gleichheitsgrundsatz, wenn Beamte, die bestimmte Risiken trotz entsprechender Bemühungen nicht versichern konnten, beihilferechtlich besser gestellt werden. Denn die Fürsorgepflicht des Dienstherrn hat sich grundsätzlich an der besonderen Art der Hilfsbedürftigkeit des Beamten zu orientieren. Darauf beruhte schon und beruht immer noch § 15 Abs. 3 BhVO. Die Besserstellung darf sich auf den Umfang der Beihilfefähigkeit beziehen, um auszugleichen, dass bestimmte Beamte im Gegensatz zu den meisten anderen gewisse nicht mehr beihilfefähige medizinische Leistungen trotz ihres Bemühens darum nicht versichern können.

116

 

 

Ebensowenig bestehen aus dem Gesichtspunkt des Gleichheitsgrundsatzes durchgreifende Bedenken gegen Art. 6 Abs. 2 lit. d, wonach das frühere Recht für am Stichtag 70 Jahre alte Personen weiter gilt. Die Vorschrift knüpft an das Alter der zu behandelnden Personen an und will das Vertrauen relativ alter Menschen in den Fortbestand der bisherigen Regelung schützen. Das ist nicht willkürlich, da die Fähigkeit des Menschen, sich auf neue und zudem ungünstigere Umstände einzustellen sowie Enttäuschungen zu verarbeiten, mit steigendem Alter sinkt. Da es nicht möglich ist, die schutzwürdig erscheinende Befindlichkeit der Betroffenen ohne Schematisierung in praktikabler Weise festzulegen, musste der Gesetzgeber auf eine Altersgrenze als Indikator für die besondere Schutzwürdigkeit zurückgreifen. Hierbei stand ihm ein erheblicher Ermessensspielraum zur Verfügung. Die von ihm gewählte Grenze von 70 Jahren ist nicht willkürlich.

117

 

 

E.

 

 

 

Die teilweise Verfassungswidrigkeit des Art. 5 Nr. 2 des Haushaltsfinanzierungsgesetzes 1995 und des Artikel 1 der Änderungsverordnung nötigt nicht dazu, die Bestimmungen insgesamt für nichtig zu erklären. Etwas anderes kann gelten, wenn durch die Teilnichtigkeit eine Norm entsteht, von der angenommen werden muss, dass der Gesetzgeber sie so nicht erlassen hätte. Dieser Fall liegt hier nicht vor, weil es dem Gesetzgeber auf jeden Fall darauf ankam, im Rahmen des Möglichen die Beihilfefähigkeit von Wahlleistungen aufzuheben. Sofern er dabei bezüglich einer relativ kleinen Fallgruppe erfolglos bleibt, muss nicht daran gezweifelt werden, dass er die Regelung im Übrigen, mit der er sein Ziel weitestgehend erreicht, gewollt hätte.

118

 

 

Die Teilnichtigkeit läst sich vorliegend allerdings nicht in der Weise zur Geltung bringen, dass ein bestimmter Textteil der Bestimmung als nichtig bezeichnet wird. Lassen sich im Rahmen eines einheitlichen Textes verfassungsmäßige und verfassungswidrige Anwendungsfälle unterscheiden, so kann das Verfassungsgericht sich darauf beschränken, die verfassungswidrigen Fälle typisierend zu beschreiben und die Norm insoweit für nichtig zu erklären (BVerfGE 43, 291, 294; Benda/Klein, Lehrbuch des Verfassungsprozessrechts, Rdnr. 1178). An die Exaktheit der Ausgrenzung der verfassungswidrigen Anwendungsfälle sind dabei keine übertriebenen Anforderungen zu stellen. Etwa entstehende Auslegungsprobleme sind nach Maßgabe des Gesamtzusammenhangs der Entscheidungsgründe zu lösen.

119

 

 

F.

 

 

 

Das Verfahren vor dem Verfassungsgerichtshof ist gemäß § 26 Abs. 1 VGHG kostenfrei. Zu einem Anspruch gemäß § 26 Abs. 3 VGHG besteht ungeachtet der Tatsache, dass sich die von den Antragstellern beanstandeten Bestimmungen nicht in vollem Umfange als mit der Verfassung des Saarlandes vereinbar erwiesen haben, keine Veranlassung.

120

 

 

  gez.: Prof. Dr. Rixecker Prof. Dr. Wadle Dr. Seiwerth  

  Prof. Dr. Ellscheid Friese Dietz  

  Schild Prof. Dr. Wendt  

 

 

 

Ausgefertigt:


(Bensch)

Justizamtsinspektor

als Urkundsbeamter der Geschäftsstelle