Lv 3/95

 

 

 

VERFASSUNGSGERICHTSHOF DES SAARLANDES

 

BESCHLUSS

 

 

In dem Normenkontrollverfahren

 

betreffend Artikel 5 Ziffer 2 des Gesetzes Nr. 1349 über die Haushaltsfinanzierung 1995 vom 6. April 1995 (Amtsblatt des Saarlandes 1995, Seite 418),

 

Antragsteller:

Die Mitglieder des Landtages pp.

 

- Verfahrensbevollmächtigte: Rechtsanwälte

 

 

hat der Verfassungsgerichtshof des Saarlandes durch die Verfassungsrichter

 

Universitätsprofessor Dr. Elmar Wadle, Vizepräsident

Otto Dietz

Dr. Günter Ellscheid

Ulrich Sperber

Wolfgang Schild

Dr. Jakob Seiwerth und

Universitätsprofessor Dr. Rudolf Wendt

 

am 6. März 1996

 

b e s c h l o s s e n :

 

    Präsident des Verfassungsgerichtshofs Dr. Roland Rixecker ist von der Ausübung seines Richteramtes nicht kraft Gesetzes ausgeschlossen und kann auch nicht wegen Besorgnis der Befangenheit abgelehnt werden.

 

 

G r ü n d e :

 

 

 

 

 

 

I.

 

 

 

Die Antragsteller begehren mit ihrem Normenkontrollantrag die Feststellung, dass Artikel 5 Ziffer 2 des Gesetzes Nr. 1349 über die Haushaltsfinanzierung 1995 vom 6. April 1995 (Amtsblatt des Saarlandes Seite 418) mit der Verfassung des Saarlandes unvereinbar und daher nichtig sei. Durch die angegriffene Vorschrift ist § 98 des Saarländischen Beamtengesetzes ergänzt worden; der neu eingefügte Satz 4 lautet:

1

 

 

"Aufwendungen für Wahlleistungen bei stationärer Behandlung sind nicht beihilfefähig."

2

 

 

Die Antragsteller sind der Ansicht, diese Vorschrift sei mit Artikel 115 Abs. 2 Satz 2 SVerf, der die wohlerworbenen Rechte der Beamten für unverletzlich erklärt, nicht vereinbar.

3

 

 

Präsident Dr. Rixecker war bis 10.2.1995 Staatssekretär im Ministerium der Justiz und ständiger Vertreter des Ministers der Justiz. Die ständigen Vertreter der Minister nehmen an den Sitzungen des Ministerrats des Saarlandes - ohne Stimmrecht - teil. Sie bereiten die Sitzungen des Ministerrats durch eigene Sitzungen vor. Dr. Rixecker kann nicht ausschließen, dass er an einer Sitzung des Ministerrats des Saarlandes und einer Sitzung der Staatssekretäre teilgenommen hat, auf deren Tagesordnung der Entwurf eines Gesetzes über die Haushaltsfinanzierung 1995 stand. Die Federführung für den Entwurf des Gesetzes über die Haushaltsführung 1995 oblag nicht dem Ministerium der Justiz. Dieses war an der regierungsinternen Erarbeitung des Entwurfs eines Gesetzes über die Haushaltsfinanzierung - von der Beteiligung an dem Plan des Haushaltskapitels 05 abgesehen - nicht beteiligt. Gutachtliche Stellungnahmen zu Artikel 5 des Gesetzes sind von Dr. Rixecker weder erbeten noch geliefert worden.

4

 

 

Dr. Rixecker hat diesen Sachverhalt dem Verfassungsgerichtshof mit Schreiben vom 19.12.1995 mitgeteilt. Die nach den §§ 43, 44 VGHG am Verfahren Beteiligten hatten Gelegenheit zur Stellungnahme. Die Antragsteller halten aufgrund des von Dr. Rixecker mitgeteilten Sachverhalts weder einen Ausschlusstatbestand noch die Besorgnis der Befangenheit für gegeben. Die übrigen Verfahrensbeteiligten haben von einer Stellungnahme abgesehen.

5

 

 

II.

 

 

 

Aufgrund der Mitteilung Dr. Rixeckers vom 19.12.1995 hat der Verfassungsgerichtshof in Anwendung des § 13 Abs. 3 und 4 VGHG und § 9 der Geschäftsordnung des Verfassungsgerichtshofs (Amtsblatt 1991, Seite 974) ohne Dr. Rixecker oder seinen Vertreter darüber zu entscheiden, ob er im vorliegenden Normenkontrollverfahren von seinem Richteramt kraft Gesetzes ausgeschlossen (§ 12 VGHG) oder sonst für befangen zu erklären (§ 13 Abs. 1 VGHG) ist.

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a) Im Verfahren nach § 13 VGHG ist über ein Ablehnungsgesuch oder die sogenannte Selbstablehnung eines Richters (§ 13 Abs. 4 VGHG) nicht nur dann zu entscheiden, wenn es um den allgemeinen Ablehnungsgrund der Besorgnis der Befangenheit (§ 13 Abs. 1 VGHG) geht, sondern auch dann, wenn über die Frage zu befinden ist, ob ein Richter nach § 12 VGHG kraft Gesetzes ausgeschlossen ist.

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Was zunächst das Ablehnungsgesuch eines Verfahrensbeteiligten betrifft, so kann dieses auch (und gerade) auf die Behauptung gestützt werden, der Richter sei kraft Gesetzes ausgeschlossen. Dies ergibt sich für das Verfahrensrecht der Fachgerichte ausdrücklich aus dem § 42 ZPO, 24 StPO und den Verweisungen der anderen Verfahrensordnungen auf die ZPO. Für das VGHG, das eine entsprechende Vorschrift nicht enthält, gilt das gleiche, weil die Ausschlussgründe nichts anderes als spezielle, besonders eindeutige Fälle der Besorgnis der Befangenheit sind. Ist dies so, so muss den Verfahrensbeteiligten die Möglichkeit gegeben sein, vorab in einem gesonderten Verfahren entscheiden zu lassen, ob der Richter ausgeschlossen ist. Für eine verfahrensmäßige Schlechterstellung gegenüber dem allgemeinen Grund der Besorgnis der Befangenheit ist ein Grund nicht ersichtlich.

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Entsprechend kann ein Richter in seiner sogenannten Selbstablehnung entweder auf Ausschlussgründe oder auf den allgemeinen Tatbestand der Besorgnis der Befangenheit Bezug nehmen.

9

 

 

b) Nach § 13 Abs. 4 VGHG hat der Verfassungsgerichtshof die Vorschrift des § 13 Abs. 3 VGHG dann entsprechend anzuwenden - also über die Befangenheit zu entscheiden -, wenn ein Mitglied des Verfassungsgerichtshofs, das nicht von einem Verfahrensbeteiligten abgelehnt ist, sich selbst für befangen erklärt. Eine solche Befangenheitserklärung liegt nicht erst dann vor, wenn der Richter seiner Überzeugung Ausdruck verleiht. Er sei kraft Gesetzes vom Richteramt ausgeschlossen oder es bestehe sonst ihm gegenüber die Besorgnis der Befangenheit, sondern bereits dann, wenn er einen Sachverhalt anzeigt, der seine Ablehnung rechtfertigen könnte (so die ausdrückliche Regelung in den §§ 48 ZPO, 30 StPO). Dies folgt daraus, dass nach § 13 Abs. 3 und 4 VGHG nicht der anzeigende Richter sondern das Gericht zu entscheiden hat, ob ein Ablehnungsgrund vorliegt. Diese Entscheidung ist schon dann erforderlich, wenn der Richter sich darauf beschränkt, einen prüfungsbedürftigen Sachverhalt mitzuteilen. Gleichgültig ist dagegen, wie er selbst im Endergebnis den Ablehnungsgrund beurteilt oder sich diesbezüglich äußert.

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Prüfungsbedürftig ist der von dem Richter angezeigte Sachverhalt schon dann, wenn eine rechtliche Erörterung darüber, ob ein Ausschluss- oder sonstiger Ablehnungsgrund - vorliegt, nicht überflüssig erscheint. Überflüssig wird eine rechtliche Erörterung nur in Ausnahmefällen sein, wenn ein Richter einen Sachverhalt dem Gericht zur Entscheidung über die Ausschluss- oder Befangenheitsfrage vorgelegt hat. Ist der Sachverhalt im Hinblick auf die Frage der Befangenheit prüfungsbedürftig, so darf er nicht als innergerichtlicher Vorgang behandelt werden; vielmehr gebietet Artikel 103 Abs. 1 GG, dass die Anzeige den Verfahrensbeteiligten mitgeteilt wird und diese Gelegenheit zur Stellungnahme erhalten (vgl. BVerfGE 89, 28).

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c) In dem unter b) erörterten Sinne stellt die Mitteilung des Präsidenten des Verfassungsgerichtshofs vom 19.12.1995 eine sogenannte Selbstablehnung nach § 13 Abs. 4 VGHG dar. Dr. Rixecker hielt es, wie aus der Tatsache seiner Mitteilung ersichtlich ist, für erforderlich, das Gericht mit der Frage zu befassen, ob er wegen seiner möglichen Teilnahme an einer Ministerratssitzung oder an einer vorbereitenden Sitzung der Staatssekretäre, auf deren Tagesordnung das Haushaltsfinanzierungsgesetz 1995 stand, vom Richteramt ausgeschlossen ist. Somit wollte er das Gericht veranlassen, über die Frage seines Ausschlusses eine Entscheidung zu treffen.

12

 

 

Der mitgeteilte Sachverhalt bedarf auch, wie sich aus dem folgenden ergibt, der rechtlichen Prüfung im Hinblick auf den in § 12 Abs. 1 Nr. 2 und Abs. 3 VGHG normierten Ausschlussgrund.

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III.

 

 

 

1. Dr. Rixecker wäre nach § 12 Abs. 1 Nr. 2 und Abs. 3 VGHG vom Richteramt dann ausgeschlossen, wenn er "in derselben Sache" bereits von Amts oder Berufs wegen tätig gewesen wäre und wenn diese Tätigkeit nicht in einer Mitwirkung im Gesetzgebungsverfahren bestanden hätte.

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Unter einer Tätigkeit in derselben Sache ist in erster Linie das Tätigwerden in dem anhängigen Normenkontrollverfahren - zum Beispiel als Bevollmächtigter eines Verfahrensbeteiligten - zu verstehen (BVerfGE 82, 30, 36). Das scheidet vorliegend aus.

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Im Normenkontrollverfahren kommt darüber hinaus - vorbehaltlich der Ausnahmevorschrift des § 12 Abs. 3 VGHG - in Betracht, unter Tätigkeit in derselben Sache auch Tätigkeiten mit Bezug auf das Gesetzgebungsverfahren zu verstehen (BVerfG a.a.O.).

16

 

 

Aufgrund der Mitteilung von Dr. Rixecker ist nicht sicher, dass er überhaupt an einer Sitzung des Ministerrats oder einer Sitzung der Staatssekretäre teilgenommen hat, auf deren Tagesordnung der Entwurf des Haushaltsfinanzierungsgesetzes stand. Diese tatsächliche Frage bedarf indessen ebensowenig der weiteren Klärung wie die Rechtsfrage, ob eine Tätigkeit in derselben Sache, die Gegenstand des Normenkontrollverfahrens ist, schon dann vorliegt, wenn ein Staatssekretär, der nicht mit der regierungsinternen Erarbeitung des Gesetzentwurfs befasst war, und sich nicht gutachterlich dazu geäußert hat, lediglich an einer Sitzung des mit dem Gesetzesentwurf befassten Ministerrats oder an einer vorbereitenden Sitzung der Staatssekretäre teilgenommen hat. Würde man nämlich darin eine - evtl. auch durch bloßes zustimmendes Schweigen mögliche - Tätigkeit mit Bezug auf das Gesetzgebungsverfahren sehen, so wäre diese Tätigkeit als Mitwirkung im Gesetzgebungsverfahren zu betrachten und damit dem Ausnahmetatbestand des § 12 Abs. 3 VGHG zuzuordnen.

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Zum Gesetzgebungsverfahren gehören nicht nur das schließlich zum Gesetzesbeschluss führende Verfahren des Parlaments, sondern auch die Gesetzesinitiativen, die von der Landesregierung ausgehen können (Artikel 98 SVerf). Die Gesetzesinitiative ist der Beginn und damit auch Bestandteil des Verfahrens, das zum Erlass des Gesetzes führt. Sie gehört zum Gesetzgebungsverfahren im engeren Sinne (AK-GG-Jekewitc Art. 76 Rz. 7 und 4). Der Gesetzesinitiative - und damit dem Gesetzgebungsverfahren - ist als wesentliches Element die Vorbereitung des Gesetzesentwurfs zugeordnet. Die Regierung bedient sich dabei der Fachministerien. Soweit sich deren Tätigkeit auf die Erarbeitung, Überprüfung oder Bewertung von Gesetzesvorlagen bezieht, sind sie in das Gesetzgebungsverfahren einbezogen, wobei diese Einbeziehung dadurch formalisiert ist, dass die Regierung oder die Minister - unmittelbar oder mittelbar - den Bediensteten der Ministerien kraft ihrer Organisationsgewalt dienstlich die Aufgabe zuweisen, bei der Erstellung, Prüfung oder Beratung eines Gesetzesentwurfs mitzuwirken. Wer in dieser Weise in amtlicher Eigenschaft dabei mitwirkt, dass eine Gesetzesinitiative verwirklicht wird, ist mit seiner Tätigkeit im weiteren Sinne in das Gesetzgebungsverfahren integriert.

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Sinn und Zweck der Vorschrift des § 12 Abs. 3 VGHG sprechen dafür, die dienstlich geschuldete Mitwirkung von Angehörigen des öffentlichen Dienstes bei der Vorbereitung von Gesetzesinitiativen als Mitwirkung in Gesetzgebungsverfahren im Sinne der Vorschrift aufzufassen. Wenn nämlich schon die direkte Beteiligung von Abgeordneten und Regierung am Gesetzgebungsverfahren kein Grund ist, einen Verfassungsrichter von der Mitwirkung an einem Verfahren auszuschließen, bei dem es um die Verfassungswidrigkeit des betreffenden Gesetzes geht, so können erst recht amtliche vorbereitende Tätigkeiten für eine Gesetzesinitiative keinen Ausschließungsgrund darstellen. Andernfalls käme man zu einem Wertungswiderspruch. Es muss nämlich davon ausgegangen werden, dass die Identifikation mit einer gesetzlichen Regelung oder die Ablehnung der Regelung bei denjenigen Personen am ausgeprägtesten ist, die - im Wege der Gesetzesinitiative oder der Abstimmung - das Inkrafttreten eines Gesetzes selbst bewirkt bzw. dagegen durch ihr negatives Votum oder in der parlamentarischen Debatte gekämpft haben. Sind diese Personen, sofern sie später Verfassungsrichter geworden sind, trotz ihrer zu vermutenden hochgradigen Festlegung nicht als Richter ausgeschlossen, so macht es keinen Sinn, nur an vorbereitenden Entwurfsarbeiten beteiligt gewesene Beamte vom Richteramt auszuschließen.

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Die von Dr. Rixecker als möglich beschriebene Anwesenheit in einer Sitzung des Ministerrats oder der Staatssekretäre wäre, da sie in amtlicher Eigenschaft erfolgt wäre, als Mitwirkung im Gesetzgebungsverfahren zu qualifizieren, sofern sie überhaupt als eine Tätigkeit mit Bezug auf den Vorgang der Entstehung des Gesetzes zu sehen wäre, und könnte folglich nach § 12 Abs. 2 VGHG nicht zum Ausschluss vom Richteramt wegen vorangegangener amtlicher oder beruflicher Tätigkeit in derselben Sache führen. Ein Ausschließungsgrund liegt somit nicht vor.

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2. Die evtl. gegebene Mitwirkung Dr. Rixeckers im Gesetzgebungsverfahren kann auch nicht unter dem allgemeinen Gesichtspunkt der Besorgnis der Befangenheit zur Ablehnung führen, da § 13 Abs. 1 S. 2 VGHG in Verbindung mit § 12 Abs. 3 VGHG bestimmt, dass eine Ablehnung nicht auf die Mitwirkung des Richters im Gesetzgebungsverfahren gestützt werden kann.

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3. Weitere Ablehnungsgründe sind nicht ersichtlich. Dass Dr. Rixecker außerhalb seiner amtlichen Tätigkeit für oder gegen die mit dem Normenkontrollantrag angegriffene Gesetzesbestimmung eingetreten wäre, wird nicht behauptet und ist nicht ersichtlich.

22

 

 

  gez.: Prof. Dr. Wadle Dietz Prof. Dr. Ellscheid Sperber  

  Schild Dr. Seiwerth Prof. Dr. Wendt