Lv 4/97

 

 

 

VERFASSUNGSGERICHTSHOF DES SAARLANDES

 

URTEIL

 

IM NAMEN DES VOLKES

 

 

In dem Organstreitverfahren

 

der Ökologisch-Demokratischen-Partei (ÖDP), Landesverband Saarland, vertreten durch den Landesvorstand,

 

Antragstellerin,

 

Verfahrensbevollmächtigter:

 

g e g e n

 

den Landtag des Saarlandes, vertreten durch den Präsidenten, Franz-Josef-Röder-Straße 7, 66119 Saarbrücken,

 

Antragsgegner,

 

 

hat der Verfassungsgerichtshof des Saarlandes auf die mündliche Verhandlung vorn 2. Juni 1998 durch die Verfassungsrichter

 

Prof. Dr. Roland Rixecker als Präsident des Verfassungsgerichtshofs

Prof. Dr. Elmar Wadle als Vizepräsident des Verfassungsgerichtshofs

Otto Dietz

Prof. Dr. Günter Ellscheid

Karl-Heinz Friese

Dr. Jakob Seiwerth

Hans-Georg Warken

Prof. Dr. Rudolf Wendt

 

für R e c h t erkannt:

 

    Der Hauptantrag und der erste Hilfsantrag der Antragstellerin werden zurückgewiesen. Der zweite Hilfsantrag der Antragstellerin wird verworfen.

    Der Antragsgegner hat der Antragstellerin die notwendigen Auslagen zu erstatten.

 

 

G r ü n d e :

 

 

 

 

I.

 

 

 

Die Antragstellerin ist eine politische Partei, die sich bislang vereinzelt an Kommunalwahlen im Saarland beteiligt hat, jedoch beabsichtigt, bei den 1999 bevorstehenden Kommunalwahlen im Saarland in zahlreichen Gemeinden mit eigenen Wahlvorschlägen anzutreten. Sie wendet sich im Organstreitverfahren gegen die Verfassungsmäßigkeit der 5 %-Sperrklausel im saarländischen Kommunalwahlrecht, die der Gesetzgeber zu korrigieren ihres Erachtens pflichtwidrig unterlassen hat.

1

 

 

Das saarländische Kommunalwahlrecht enthält seit dem Gesetz Nr. 702 (Saarländisches Gemeinde- und Kreiswahlgesetz) vom 9.2.1960 (Amtsbl.1960 S. 101) eine Regelung, die dem heutigen § 41 Abs. 1 des Kommunalwahlgesetzes - KWG - Gesetz Nr. 984 vom 13.12.1973 (Amtsbl. S. 841) in der Fassung der Bekanntmachung vom 3.12.1988 (Amtsbl. S. 1273), zuletzt geändert durch Gesetz Nr. 1386 vom 23.4.1997 (Amtsbl. S. 538) entspricht. Danach werden bei Verteilung der Gemeinderatssitze nur Wahlvorschläge berücksichtigt, die mindestens fünf vom Hundert der im Wahlgebiet abgegebenen gültigen Stimmen erhalten haben. § 51 KWG ordnet die entsprechende Anwendung dieser Vorschrift für die Wahlen zu den Ortsräten und Bezirksräten an. Nach § 58 KWG gilt sie für die Wahlen zu den Kreistagen und nach § 67 KWG für die Wahl des Stadtverbandstages entsprechend. Die Vorschrift ist durch die Gesetze Nr. 1154 zur Änderung des Kommunalwahlgesetzes vom 29.6.1983 (Amtsbl. 1983 S. 457) und Nr. 1233 zur Änderung des Kommunalwahlgesetzes vom 19.10.1988 (Amtsbl. 1988 S. 1170) im Wortlaut bestätigt worden.

2

 

 

Demgegenüber hat das saarländische Kommunalverfassungsrecht durch das Gesetz Nr. 1334 vom 11.5.1994 (Amtsbl. S. 818) mit der Einführung der unmittelbaren Wahl von Bürgermeistern, Landräten und des Stadtverbandspräsidenten sowie durch das Gesetz Nr. 1386 vom 23.4.1997 (Amtsbl. S. 538) mit der Einführung von Bürgerbegehren und Bürgerentscheid einschneidende Änderungen erfahren, ohne daß der Gesetzgeber sich aus diesen Anlässen ausdrücklich mit der kommunalwahlrechtlichen Sperrklausel befaßt hat.

3

 

 

Im Verlauf des Organstreitverfahrens hat die Regierung des Saarlandes den Entwurf eines Gesetzes zur Änderung des Kommunalwahlrechts - Drucksache 11/1599 vom 13.3.1998 - im Landtag eingebracht. In der Begründung des Gesetzentwurfs hat die Regierung des Saarlandes sich mit der 5 %-Sperrklausel befaßt und - in Auseinandersetzung mit den gegen sie erhobenen Einwänden - vorgeschlagen an ihr festzuhalten. Sie sei auch weiterhin an dem Ziel orientiert, einer übermäßigen Parteien- und Wählergruppenzersplitterung in den kommunalen Räten im Interesse funktionsfähiger, stabiler Mehrheiten entgegenzuwirken. Der Landtag des Saarlandes hat den Gesetzentwurf noch nicht abschließend beraten. In der mündlichen Verhandlung vor dem Verfassungsgerichtshof des Saarlandes hat er mitteilen lassen, insoweit werde die Entscheidung des Verfassungsgerichtshofs des Saarlandes abgewartet.

4

 

 

Die Antragstellerin vertritt - mit ihrem am 24.9.1997, drei Monate nach der am 26.6.1997 erfolgten Bekanntgabe des Gesetzes Nr. 1386 vom 23.4.1997 (Amtsbl. 1997 S. 538) eingegangenen Begehren - die Rechtsauffassung, der saarländische Gesetzgeber habe nach den Änderungen des saarländischen Kommunalverfassungsrechts die Sperrklausel aufheben, abmildern oder wenigstens überprüfen müssen. Die Sperrklausel selbst verletze verfassungsmäßige Rechte der Antragstellerin, die Wahlrechtsgleichheit, da sie zu einem unterschiedlichen Erfolgswert von bei Kommunalwahlen abgegebenen Stimmen führe. Eine verfassungsrechtliche Rechtfertigung für diesen Eingriff fehle. Zur Sicherung der Funktionsfähigkeit kommunaler Organe, vor allem des Gemeinderats, sei sie nicht erforderlich. Das gelte gerade nach den Änderungen des saarländischen Kommunalverfassungsrechts in den Jahren 1994 und 1997. Die den kommunalen Vertretungsorganen nach Einführung der unmittelbaren Wahl von Bürgermeistern, Landräten und des Stadtverbandspräsidenten verbliebenen Aufgaben ließen sich auch von einem - parteipolitisch zersplitterten - Rat mit wechselnden Mehrheiten erfüllen. Den Bürgern sei die Möglichkeit eingeräumt worden, kommunalpolitische Ziele auch dann durchzusetzen, wenn die in dem kommunalen Vertretungsorgan repräsentierten Parteien mehrheitlich deren Verwirklichung ablehnten. Vor allem aber zeige das vorhandene empirische Material aus Bundesländern, deren Kommunalwahlrecht keine oder nur eine deutliche geringere Sperrklausel kenne - sie findet sich nur im Kommunalwahlrecht der Bundesländer Bremen, Hessen, Mecklenburg-Vorpommern, Nordrhein-Westfalen, Saarland, Schleswig-Holstein und Thüringen -, dass solche Regelungen zur Erhaltung der Funktionsfähigkeit der kommunalen Selbstverwaltung nicht erforderlich seien.

5

 

 

Die Antragstellerin beantragt,

    festzustellen, daß der Antragsgegner die Rechte der Antragstellerin aus Art. 12 i.V.m. Art. 60 Abs. 1, 61 Abs. 1 und 63 Abs. 1 der Verfassung des Saarlandes und i.V.m. Art. 21 Abs. 1 GG verletzt hat, indem er es unterlassen hat, die verfassungswidrige 5 %-Sperrklausel des Kommunalwahlgesetzes für die Wahlen zu den Gemeinderäten (§ 41 Abs. 1), zu den Ortsräten und Bezirksräten (§§ 51 i.V.m. 41 Abs. 1), zu den Kreistagen (§§ 58 i.V.m. 41 Abs. 1) sowie zum Stadtverbandstag Saarbrücken (§§ 67 i.V.m. 58 i.V.m. 41 Abs. 1) aufzuheben,

6

 

 

hilfsweise

    festzustellen, daß der Antragsgegner die Rechte der Antragstellerin aus Art. 12 i.V.m. Art. 60 Abs. 1, 61 Abs. 1 und 63 Abs. 1 der Verfassung des Saarlandes und i.V.m. Art. 21 Abs, 1 GG verletzt hat, indem er es unterlassen hat, die verfassungswidrige 5 %-Sperrklausel des Kommunalwahlgesetzes für die Wahlen zu den Gemeinderäten (§ 41 Abs. 1), zu den Ortsräten und Bezirksräten (§§ 51 i.V.m. 41 Abs. 1), zu den Kreistagen (§§ 58 i.V.m. 41 Abs. 1) sowie zum Stadtverbandstag Saarbrücken (§§ 67 i.V.m. 58 i.V.m. 41 Abs. 1) abzumildern,

7

 

 

weiter hilfsweise,

    sie zu überprüfen.

8

 

 

Der Antragsgegner beantragt,

    die Anträge zurückzuweisen.

9

 

 

Der Antragsgegner hält die Anträge für unzulässig, weil sie nach § 40 Abs. 3 VerfGHG verfristet seien. Für den Fristbeginn sei darauf abzustellen, zu welchem Zeitpunkt sich der Antragsgegner unzweifelhaft geweigert habe, das Verlangen der Antragstellerin zu erfüllen. Danach werde weder durch das Gesetz Nr. 1334 noch durch das Gesetz Nr. 1386 eine neue Frist in Lauf gesetzt. Denn die mit diesen Akten vorgenommenen Änderungen des saarländischen Kommunalverfassungsrechts hätten keinen konkreten Anlaß geboten, § 41 Abs. 1 KWG und die Vorschriften, die seine entsprechende Anwendung anordnen, auf ihre Verfassungsmäßigkeit zu überprüfen. Der Antragsgegner habe keineswegs zu erkennen gegeben, dass eine abschließende Regelung des kommunalen Wahlrechts gewollt sei. Es sei daher durchaus möglich, daß sich der Gesetzgeber noch vor den saarländischen Kommunalwahlen im Jahre 1999 mit der 5 %-Sperrklausel befasse. Die für das Organstreitverfahren geltende Frist des § 40 Abs. 3 VerfGHG sei aber auch abgelaufen, wenn von dem Antragsgegner eine Entscheidung über die Aufrechterhaltung der 5 %-Sperrklausel mit Verabschiedung des Gesetzes Nr. 1386 zu verlangen gewesen wäre. Als politische Partei habe die Antragstellerin bereits vor der Verkündung des Gesetzes im Amtsblatt des Saarlandes Kenntnis davon haben müssen, dass der Gesetzgeber die 5 % Sperrklausel nicht antasten werde. Der Gesetzgeber dürfe auch weiterhin im Kommunalwahlrecht Sperrklauseln vorsehen. Die Bedeutung der Aufgaben der kommunalen Selbstverwaltung, die trotz der Änderungen des saarländischen Kommunalverfassungsrechts nicht geschmälert sei, gebiete es, die kommunalen Räte funktionsfähig zu erhalten und einer Zersplitterung der in ihnen repräsentierten Parteien entgegenzuwirken. Der Gesetzgeber dürfe weiterhin der Gefahr entgegenwirken, dass Splitterparteien ein störungsfreies Funktionieren der Selbstverwaltung verhinderten.

10

 

 

Die Landesregierung hat sich an dem Verfahren nicht beteiligt. Der Verfassungsgerichtshof des Saarlandes hat Stellungnahmen des Saarländischen Städte- und Gemeindetages und des Landkreistages sowie des Ministeriums des Innern des Saarlandes eingeholt und mit ihnen Erfahrungsberichte aus anderen Bundesländern erhalten. Aus den Bundesländern, deren Kommunalwahlrecht - bei Verschiedenheiten des Kommunalverfassungsrechts - keine Sperrklausel kennt, sind Störungen der Funktionsfähigkeit der kommunalen Vertretungsorgane nicht bekannt geworden.

11

 

 

II.

 

 

 

A.

 

 

 

1.
Der Hauptantrag und der erste Hilfsantrag sind zulässig (Art. 97 Nr. 1 SVerf; § 9 Nr. 5, §§ 39 ff VerfGHG).

12

 

 

Die Antragstellerin wirkt als politische Partei an der Willensbildung des Volkes mit und nimmt daher Funktionen eines Verfassungsorgans wahr. Die Verletzung der ihr insoweit von der Verfassung des Saarlandes gewährten Rechte hat sie daher in dem Verfahren nach Art. 97 Nr. 1 SVerf geltend zu machen (VerfGH B. v. 12.10.1994 - Lv 10/94 -; für das Verfassungsprozeßrecht des Bundes vgl. BVerfGE 4, 27; 82, 322, 335).

13

 

 

Die Antragstellerin wendet sich gegen ein gesetzgeberisches Unterlassen des Antragsgegners. Zulässiger Gegenstand eines Organstreitverfahrens kann nach § 40 Abs. 1 VerfGHG das Unterlassen eines Verfassungsorgans, also auch des Gesetzgebers selbst, sein (so auch VerfGH Berlin LVerfGE 3, 86, 93, sowie VerfGH NRW NVwZ 1995, 579; offengelassen von BVerfG E 92, 80, 87). Das bedeutet nicht, daß im Organstreit nach Ablauf der Frist zur Beanstandung eines gesetzgeberischen Aktes als verfassungswidrig stets geltend gemacht werden kann, die Korrektur dieser Maßnahme werde von der Legislative verfassungswidrig unterlassen. Ist jedoch nicht auszuschließen, daß erst eine Veränderung tatsächlicher Verhältnisse zu der Verfassungswidrigkeit einer die Rechte eines Antragstellers beeinträchtigenden Regelung geführt hat, so verbieten weder der Wortlaut noch der Sinn des § 40 VerfGHG, der den Streit von Verfassungsorganen über den Umfang ihrer Rechte und Pflichten zeitlich begrenzen will, ein Unterlassen des Gesetzgebers zum Gegenstand des Organstreits zu machen. In diesem Sinne macht die Antragstellerin geltend, daß nach den vom Verfassungsgerichtshof eingeholten Auskünften in den Bundesländern, die - teilweise seit Jahrzehnten - keine kommunalwahlrechtlichen Sperrklauseln kennen, die Funktionsfähigkeit der Gemeindevertretungen, deren Sicherung Sperrklauseln nach herkömmlicher Auffassung dienen, nirgends beeinträchtigt worden sei.

14

 

 

Der Antrag ist nicht nach § 40 Abs. 3 VerfGHG verfristet. Nach dieser Vorschrift muß im Organstreitverfahren ein Antrag binnen drei Monaten gestellt werden, nachdem die beanstandete Maßnahme oder Unterlassung dem Antragsteller bekannt geworden ist. § 40 Abs. 3 VerfGHG gilt auch dann, wenn der Gesetzgeber die als unerfüllt gerügte Handlungspflicht nicht zu einem bestimmten Zeitpunkt, sondern fortdauernd nicht befolgt hat. Anders als in Fällen, in denen eine bestimmte Legislativmaßnahme angegriffen wird - oder auch einmal das Unterlassen einer nur zu einem bestimmten Zeitpunkt zu erfüllenden Handlungspflicht -, fehlt es indessen bei fortdauerndem legislativen Unterlassen an einem von vornherein klaren und bestimmten Zeitpunkt des Beginns der Dreimonatsfrist des § 40 Abs. 3 VerfGHG. Der Sinn der Vorschrift liegt jedoch darin, im Organstreitverfahren angreifbare Verfassungsverletzungen nach einer bestimmten Zeit im Interesse der Rechtssicherheit außer Streit zu stellen (BVerfGE 80,188, 210). Damit wird vor allem das Interesse desjenigen Verfassungsorgans berücksichtigt, dessen Verhalten als verfassungswidrig gerügt wird, sich nicht unbegrenzte Zeit Einwänden gegen die Rechtmäßigkeit seines Verhaltens ausgesetzt zu sehen. Daher kann der Fristbeginn nur dem Zeitpunkt zugeordnet werden, zu dem sich dieses Verfassungsorgan erkennbar und eindeutig geweigert hat, die von dem Antragsteller zur Wahrung seiner als verletzt gerügten Rechte erforderlichen Schritte zu unternehmen, weil erst dann ein Schutzbedürfnis des jeweiligen Antragsgegners begründet wird.

15

 

 

Geht man davon aus, so war die Frist des § 40 Abs. 3 VerfGHG noch nicht in Lauf gesetzt. Der Landtag des Saarlandes hat sich weder im Rahmen seiner Beratungen des Gesetzes Nr. 1334 vom 11.5.1994 noch während jener des Gesetzes Nr. 1386 vom 23.4.1997 mit der 5 %-Sperrklausel im saarländischen Kommunalwahlrecht und erkennbar eindeutig befaßt. Daß sich ein einzelnes Mitglied des Antragsgegners in der 38. Sitzung des Landtags des Saarlandes am 23.4.1997 während der zweiten und abschließenden Beratung des Gesetzes Nr. 1386 vom 23.4.1997 dahin geäußert hat, die 5 %-Sperrklausel sei verfassungsrechtlichen Einwänden zum Trotz nach dem breiten Konsens der Abgeordneten verfassungskonform, stellt keine erkennbare und eindeutige Weigerung des Antragsgegners dar. Denn der Abgeordnete hat das Thema lediglich beiläufig und ohne daß es Gegenstand der vorherigen gesetzgeberischen Beratungen gewesen wäre aufgegriffen; eine Beschlußfassung, die allein den Willen des Plenums verbindlich manifestieren könnte, ist bei dieser Gelegenheit nicht erfolgt.

16

 

 

Dass eine definitive Weigerung des Antragsgegners noch für den Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung nicht festgestellt werden kann, steht der Zulässigkeit des Antrags im Organstreitverfahren nicht entgegen. Der Antragstellerin, die sich bei ihren Wahlkampfvorbereitungen auf eine bestimmte Wahlrechtslage einstellen muß, ist es in Anbetracht der in nicht ferner Zukunft stattfindenden Kommunalwahlen nicht zumutbar, die Frage der Nichtigkeit der Sperrklausel weiterhin ungeklärt zu lassen. Knüpft man im Falle gesetzgeberischen Unterlassens aus Gründen der Rechtssicherheit den Beginn der Frist des § 40 VerfGHG an die erkennbare und eindeutige Weigerung tätig zu werden, so muß der Feststellungsantrag schon vor diesem Zeitpunkt zulässig sein, weil sonst das untätige Verfassungsorgan durch das Unterlassen einer definitiven Ablehnung des Tätigwerdens die Klärung der verfassungsrechtlichen Lage verhindern könnte. Ein solches Ergebnis ist mit § 40 Abs. 3 VerfGHG nicht gewollt. Es ist ein allgemein anerkannter Rechtsgrundsatz, dass fristgebundene Rechtshandlungen auch schon vor dem Beginn der Frist wirksam vorgenommen werden können. Davon wollte der Gesetzgeber in § 40 Abs. 3 VerfGHG nicht abweichen.

17

 

 

2.
Der zweite Hilfsantrag ist unzulässig.

18

 

 

Ein Antrag im Organstreitverfahren ist nach § 40 Abs. 1 VerfGHG nur zulässig, wenn der Antragsteller geltend macht, in einem ihm von der Verfassung gewährten Recht verletzt oder unmittelbar gefährdet zu sein, und wenn dies nach seinem Vorbringen zumindest möglich erscheint. An dieser Voraussetzung fehlt es.

19

 

 

Die Antragstellerin ist der Ansicht, sie werde dadurch in ihrem Recht auf Wahlrechtsgleichheit verletzt, dass der Antragsgegner es unterlasse, die nachträglich verfassungswidrig gewordene 5 %-Sperrklausel durch eine verfassungsgemäße Regelung zu ersetzen oder zumindest zu prüfen, ob die Klausel verfassungswidrig geworden ist. In diesem Recht kann die Antragstellerin indessen nicht allein dadurch verletzt sein, daß der Gesetzgeber nicht in Überprüfung der Verfassungsmäßigkeit der Sperrklausel eintritt, sondern nur dadurch, dass die Verfassungswidrigkeit der Sperrklausel tatsächlich besteht und der Gesetzgeber die Beseitigung der verfassungswidrigen Gesetzeslage gleichwohl unterläßt. Das im zweiten Hilfsantrag formulierte Begehren läßt nun aber die Frage der Verfassungswidrigkeit der Sperrklausel und damit die Frage der Rechtsverletzung offen; er soll nämlich nur behandelt werden, wenn der Verfassungsgerichtshof nicht zur Feststellung der nachträglichen Verfassungswidrigkeit gelangen kann. Demnach beruht der zweite Hilfsantrag nicht auf der Behauptung, in dem Recht auf Wahlrechtsgleichheit verletzt oder gefährdet zu sein; insoweit macht die Antragstellerin bei sinngemäßer Auffassung ihres Begehrens im zweiten Hilfsantrag eine Rechtsverletzung nicht einmal geltend.

20

 

 

Der Antrag wäre deshalb nur zulässig, wenn der Antragstellerin ein verfassungsmäßiges Recht auf Überprüfung der Sperrklausel mit offenem Ausgang zustünde und die Antragstellerin sich auf ein solches Recht beriefe. Ob sie dies will, kann offen bleiben, weil ein solches Recht der Verfassung des Saarlandes nicht zu entnehmen ist. Zwar ist der Gesetzgeber verpflichtet, ein auf einer vertretbaren, nichtermessensfehlerhaften Prognose beruhendes Gesetz zu ändern, wenn die Prognose sich nachträglich als unrichtig erweist oder sonst die Einschränkung des verfassungsmäßigen Rechts als nicht mehr gerechtfertigt erscheint. Daraus mag man auch eine Überprüfungspflicht des Gesetzgebers ableiten. Eine solche Pflicht obläge dem Gesetzgeber jedoch nicht gegenüber demjenigen, der glaubt, durch die Fortgeltung eines Gesetzes in seinen verfassungsmäßigen Rechten verletzt zu sein. Dieser bleibt vielmehr darauf beschränkt, die behauptete Rechtsverletzung in dem dafür vorgesehenen Verfahren als tatsächlich eingetreten oder drohend darzulegen (vgl. VerfGH Berlin, LVerfGE 3, 86, 95).

21

 

 

B.

 

 

 

Der Hauptantrag und der erste Hilfsantrag sind jedoch nicht begründet.

22

 

 

1.
Die Verfassung des Saarlandes gewährleistet - im Rahmen des von ihr bestimmten Systems der Verhältniswahl (Art. 121 SVerf) - die Gleichheit der Wahl. Das folgt aus dem in Art. 60 Abs. 1, Art. 61 Abs. 1 SVerf bestimmten Demokratieprinzip sowie aus dem Gleichheitssatz des Art. 12 SVerf. Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG ordnet im übrigen mit unmittelbarer Geltung für das Verfassungsrecht der Bundesländer gleichfalls an, dass das Volk in den Gemeinden eine Vertretung haben muß, die aus allgemeinen, unmittelbaren, freien, gleichen und geheimen Wahlen hervorgegangen ist.

23

 

 

Die Gleichheit der Wahl ist Voraussetzung der demokratischen politischen Willensbildung des Volkes und nimmt daher an dem besonderen verfassungsrechtlichen Rang ihrer Gewährleistung teil. Wegen ihrer Bedeutung und ihres Zusammenhangs mit dem egalitären demokratischen Prinzip ist sie streng und formal zu verstehen (vgl. vor allem BVerfGE 82, 322, 337). Die Stimmen aller Wahlbürger sind folglich ungeachtet der zwischen ihnen bestehenden Unterschiede gleich zu gewichten. Das bedeutet zunächst, daß jeder Stimme der gleiche Zählwert zukommt. Differenzierungen sind insoweit ausgeschlossen. Zur Wahlrechtsgleichheit zählt jedoch gleichfalls - in den Grenzen, die das Wahlsystem und die von den Bedingungen des Funktionierens von Volksvertretungen abhängige Größe der zu wählenden Organe ziehen - grundsätzlich der gleiche Erfolgswert einer jeden Stimme. Sperrklauseln stellen Beschränkungen dieser Gleichheit des Erfolgswertes von Wählerstimmen dar, weil sie den für einen bestimmten Wahlvorschlag abgegebenen Stimmen den Einfluß auf die Zusammensetzung der gewählten Volksvertretung versagen, soweit sie ein bestimmtes Maß der Unterstützung nicht erreicht haben.

24

 

 

Dem Gesetzgeber bleibt bei der Ordnung des Wahlrechts zu Volksvertretungen nur ein "eng bemessener Spielraum für Differenzierungen". Zu ihrer Rechtfertigung bedarf er eines "Grundes von hinreichend zwingendem Charakter" (BVerfGE 82, 322, 338 m.w.N.). Das bedeutet nichts anderes, als dass eine Beschränkung der Gleichheit des Erfolgswertes von Stimmen nur dann zulässig ist, wenn sich der Gesetzgeber dafür auf eine von der Verfassung selbst gegebene Erlaubnis oder ein von ihr selbst gebilligtes Ziel berufen kann, zu dessen Verwirklichung ihm Differenzierungen erforderlich erscheinen dürfen. Zu diesen Differenzierungen der Wahlrechtsgleichheit durch Sperrklauseln rechtfertigenden Gründen zählt vor allem die Sicherung der Funktionsfähigkeit der zu wählenden Volksvertretung (vgl. u.a. BVerfGE 1, 208, 247; 4, 31, 40; 6, 84, 92, 93; 51, 222, 236; 82, 322, 347; NJW 1990, 3001, 3002). Volksvertretungen müssen die ihnen obliegenden Aufgaben wirksam erfüllen können. Daher darf die Verfassung Differenzierungen im Erfolgswert von Wählerstimmen gestatten, die geeignet und erforderlich sind, Gefahren für die Funktionsfähigkeit von Volksvertretungen, die aus dem Wahlrechtssystem und seinen Regelungen folgen können, abzuwehren.

25

 

 

2.
Der Verfassungsgerichtshof des Saarlandes kann - infolge von Stimmengleichheit im Ergebnis seiner Entscheidung - nicht mit der gemäß § 22 Abs. 1 VerfGHG erforderlichen Stimmenmehrheit feststellen, daß der Antragsgegner den verfassungsrechtlichen Status der Antragstellerin durch die fortdauernde Hinnahme der Sperrklauseln im saarländischen Kommunalwahlrecht verletzt hat.

26

 

 

a.
Ein Teil der die Entscheidung des Verfassungsgerichtshofs im Ergebnis tragenden Verfassungsrichter ist der Auffassung, daß die Entscheidung des Gesetzgebers, die Beschränkung der Gleichheit des Erfolgswertes der bei Kommunalwahlen abgegebenen Stimmen sei zur Sicherung der Funktionsfähigkeit der kommunalen Vertretungskörperschaften erforderlich, auch gegenwärtig nicht zu beanstanden ist.

27

 

 

Sie gehen davon aus, daß weder die Einführung der unmittelbaren Wahl von Bürgermeistern, Landräten und des Stadtverbandspräsidenten durch das Gesetz Nr. 1334 vom 11. Mai 1994 noch die Einführung von Bürgerbegehren und Bürgerentscheid durch das Gesetz Nr. 1386 vom 23. April 1997 zu einer ins Gewicht fallenden Veränderung der Aufgaben der kommunalen Selbstverwaltungskörperschaften geführt hat. Den Räten in den Gemeinden, Kreisen und dem Stadtverband verbleibt auch nach diesen Änderungen des saarländischen Kommunalverfassungsrechtes eine Vielzahl wesentlicher, für die Erfüllung der öffentlichen Aufgaben der örtlichen Gemeinschaft notwendiger Zuständigkeiten. So obliegen gemäß § 35 KSVG ausschließlich der kommunalen Vertretungskörperschaft die gemeindliche Rechtsetzung, nämlich das Satzungsrecht, die Erhebung gemeindlicher Abgaben, der Erlaß der Haushaltssatzung und damit die Festlegung der Schwerpunkte gemeindlicher Politik, die Regelungen über den Anschluß- und Benutzungszwang, die gemeindliche Wirtschaftsförderung oder die Aufstellung von Bauleitplänen, die bei stadtverbandsangehörigen Gemeinden gemäß § 197 Abs. 3 der Stadtverband wahrnimmt. Die Regelung über Bürgerbegehren und Bürgerentscheid in § 21 a KSVG stellt zudem klar, dass derart wichtige, den örtlichen Wirkungskreis betreffende Angelegenheiten nicht durch die Bürger unmittelbar geregelt werden dürfen.

28

 

 

Auch die unmittelbare Wahl der Bürgermeister, Landräte und des Stadtverbandspräsidenten führt nicht dazu, dass die "kommunale Exekutive" nicht mehr von den Entscheidungsbefugnissen der kommunalen Räte abhängt. Abgesehen davon, daß die hauptamtlichen und ehrenamtlichen Beigeordneten weiterhin von den Räten gewählt werden und über die Übertragung bestimmter, eigenständig zu erledigender Geschäftszweige an Beigeordnete der Rat entscheidet, kann auch nur der Rat mit qualifizierter Mehrheit der Bürgerschaft die Abwahl des unmittelbar gewählten Bürgermeisters, Landrates oder Stadtverbandspräsidenten vorschlagen. Nach dem Konzept der saarländischen Kommunalverfassung ist es namentlich die Aufgabe der Räte, die Kontrolle der Tätigkeit der Bürgermeister, Landräte und des Stadtverbandspräsidenten auszuüben. Kommunale Selbstverwaltung ist demnach nicht dadurch definiert, daß die Verwaltung der Gemeinden, der Landkreise oder des Stadtverbandes Saarbrücken sich für die Beschlussfassung über notwendige, ausschließlich dem Rat vorbehaltene Angelegenheiten wechselnde Mehrheiten zusammensucht. Kommt es mithin darauf an, daß wesentliche, für die Verwaltung des allseitigen örtlichen Wirkungskreises überaus wichtige, ausschließlich dem Rat vorbehaltene Angelegenheiten geregelt werden, so kann die Funktionsfähigkeit dieser Art gemeindlicher Selbstverwaltung durch eine übermäßige Zersplitterung gefährdet werden. Das wiederum kann dazuführen, daß nicht nur die Erledigung verzögert oder verhindert wird, sondern zur Beschaffung von Mehrheiten auch Zugeständnisse gemacht werden, die der Erfüllung der Pflichten der Räte gegenüber den Bürgerinnen und Bürgern zuwiderlaufen.

29

 

 

Daß solche Störungen bei Fehlen einer Sperrklausel eintreten können, ist nicht auszuschließen. Angesichts der von dem Gesetzgeber bestimmten Größe der kommunalen Volksvertretungen im Saarland erlauben - anders als in anderen Bundesländern - vergleichsweise wenige gültige Stimmen, einen Sitz zu erringen. Die Zahlen bewegen sich zwischen rund 140 in der kleinsten und rund 1400 gültigen Stimmen in der größten saarländischen Gemeinde und liegen zumeist um 200. Je nach den in einer Gemeinde auch unvorhergesehen auftretenden Interessengegensätzen im Vorfeld einer Kommunalwahl kann es daher sehr rasch zu einer politischen Zersplitterung der Räte kommen, die einer gemeinwohlverträglichen Arbeit der kommunalen Volksvertretung abträglich sein kann. Dabei kann keine Rolle spielen, daß aus anderen Bundesländern mit anderen kommunalverfassungsrechtlichen Systemen ohne wahlrechtliche Sperrklausel Störungen für das Funktionieren kommunaler Organe oder auch nur Gefahren bislang nicht bekannt geworden sind. Der Gesetzgeber ist nicht verpflichtet, mit dem Schutz vor solchen Risiken so lange zu warten, bis sie sich erstmals tatsächlich verwirklicht haben (BVerfGE 6, 104, 120). Im übrigen besagt der Umstand, daß Beeinträchtigungen der Funktionsfähigkeit der Selbstverwaltung in diesen Bundesländern bislang nicht bekannt geworden sind, nicht, daß sie nicht eingetreten und - durch welche Instrumentarien auch immer - mit nachteiligen Folgen für den gerechten Interessenausgleich in einer Kommune bewältigt worden sind. Vorkehrungen dagegen darf der Gesetzgeber treffen.

30

 

 

b.
Die die Entscheidung des Verfassungsgerichtshofs im Ergebnis tragenden Verfassungsrichter insgesamt sehen einen die Beschränkung der Gleichheit des Erfolgswertes gerade im Bereich des Kommunalwahlrechts rechtfertigenden Grund in der Sicherung der Verwirklichung des Repräsentationsprinzips durch nachhaltige Orientierung der Entscheidungen der kommunalen Volksvertretungen am Gemeinwohl. Dass der Wahlrechtsgesetzgeber von Verfassungs wegen legitimiert ist, solche Vorkehrungen zu treffen, folgt für sie aus Art. 117 Abs. 2 SVerf, nach der die Gemeinden "zur Förderung des Wohls ihrer Einwohner" alle Aufgaben der örtlichen Gemeinschaft zu erfüllen haben, aus Art. 121 SVerf, wonach - zu diesem Zweck - Vertretungskörperschaften zu wählen sind, und aus Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG, nach dem das Volk in den Gemeinden eine demokratische Repräsentation zu erhalten hat. Dass das saarländische Kommunalverfassungsrecht eine verfassungsrechtliche Regelung, wie sie Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG für die Abgeordneten des Deutschen Bundestages enthält - sie sind Vertreter des ganzen Volkes, an Aufträge und Weisungen nicht gebunden und nur ihrem Gewissen unterworfen -, nicht kennt, ist unerheblich. Gegenstand der genannten verfassungsrechtlichen Bestimmungen ist, was § 30 Abs. 1 Satz 2 KSVG verlangt, wenn er von den Mitgliedern des Gemeinderates fordert, nach freier, nur "durch die Rücksicht auf das Gemeinwohl" bestimmter Gewissensüberzeugung zu handeln.

31

 

 

Gehört danach zu den Verfassungserwartungen, dass die Mitglieder der kommunalen Volksvertretungen in solcher Weise gemeinwohlorientiert handeln, darf der Gesetzgeber - typisierend - Vorkehrungen treffen, die die Gewähr dafür bieten, daß sie nicht nur singuläre, partikuläre oder temporäre Interessen vertreten (so BVerfGE 6, 84, 92). Eine Regelung des kommunalen Wahlrechts, die dazu führen kann, dass die Wählerschaft eines Straßenzuges oder einer Siedlung eines Ortsteils Sitz und Stimme in den über die Belange dieses Straßenzuges oder dieser Siedlung entscheidenden Gremien erhält, trägt allgemein - auch ohne dokumentierte Erfahrungen in der Vergangenheit - die Gefahr in sich, daß Gruppen eine parlamentarische Vertretung erlangen, die "nicht ein am Gemeinwohl orientiertes politisches Programmvertreten, sondern im wesentlichen nur einseitige Interessen verfechten" (BVerfGE a.a.O.). Wenn der Gesetzgeber annimmt, eine Partei oder Wählervereinigung, der es - auch über mehrere Wahlperioden hinweg - nicht gelingt, eine gewisse Mindestzahl von Wählerstimmen auf sich zu vereinigen, werde von der Wählerschaft offenbar nicht als Repräsentant einer Pluralität von Interessen betrachtet, ihr Programm werde von der Wählerschaft offenbar nicht dahin gedeutet, daß es auf Dauer verschiedene, miteinander nicht ohne weiteres vereinbare Bedürfnisse der Wählerschaft aufgreift und sie gemeinwohlorientiert ausgleicht, handelt er nicht lebensfern oder gar willkürlich. Demgemäß wird aus der kommunalen Praxis durchaus von einzelnen Fällen berichtet, in denen gewählte Mitglieder von kommunalen Vertretungskörperschaften lediglich kurzfristige einzelne Interessen repräsentiert und nach deren Befriedigung am weiteren politischen Leben einer Gemeinde nicht teilgenommen haben (vgl. etwa Abg. Braun, Niederschrift der Sitzung des Ausschusses für innere Verwaltung (88) vom 12.3.1998 S. 23). Das mag nicht zu Beeinträchtigungen des Staatsganzen oder der kommunalen Selbstverwaltung insgesamt geführt haben, wohl aber zu einer Verletzung der von der Verfassung statuierten Pflichten der Volksvertretung. Daß eine solche Mißachtung einer Gemeinwohlorientierung auch bei Parteien und Wählervereinigungen auftreten kann, die mehr als fünf vom Hundert der abgegebenen gültigen Stimmen errungen haben, ist gewiß nicht auszuschließen. Da inhaltliche Anforderungen an den Erfolgswert von Wählerstimmen indessen nicht gestellt werden dürfen, kann die Gemeinwohlorientierung aber nur durch formale Regelungen gesichert werden, die aus der Nachhaltigkeit eines gewissen Erfolges in der Wählerschaft mit Überzeugungskraft für die Aufnahme und den Ausgleich einer Pluralität von Interessen durch die Gewählten sprechen. Dass Machtmißbrauch durch fehlende Orientierung an einem wie immer inhaltlich bestimmten Gemeinwohl auch bei Beibehaltung von Sperrklauseln nicht zu verhindern sind, ist einzuräumen. Er ist indessen nicht mehr und nicht weniger wahrscheinlich als jener, der bei der Notwendigkeit, für die Gewinnung von Mehrheiten in den kommunalen Vertretungskörperschaften Kompromisse mit den dort geltend gemachten und ansonsten nicht zum Zuge kommenden singulären, partikulären oder temporären Interessen zu schließen, auftreten kann. Zu seiner Abwehr stehen andere Instrumente der Verfassung - dasVorhandensein kontrollierender Gewalten und die Kommunikationsfreiheiten - zur Verfügung.

32

 

 

c.
Die Höhe der Sperrklausel, die den sie seit Jahrzehnten kennenden deutschen Wahlsystemen gemein ist, ist von Verfassung wegen nach Auffassung der die Entscheidung tragenden Verfassungsrichter nicht zu beanstanden.

33

 

 

III.

 

 

 

Der Verfassungsgerichtshof ordnet die volle Erstattung der Auslagen der Antragstellerin gemäß § 26 Abs. 3 VerfGHG an. Ihre Anträge haben zur Klärung einer wichtigen verfassungsrechtlichen Frage, der sich der Antragsgegner bis zur Einleitung dieses Verfahrens nicht angenommen hat, beigetragen und damit - auch unter dem Gesichtspunkt der Kosten der Verwaltung - zur Rechtssicherheit für künftige Kommunalwahlen geführt. Die Antragstellerin als einer unter mehreren von den Sperrklauseln betroffenen politischen Parteien die Kosten der Klärung der Zulässigkeit solcher Regelungen allein tragen zu lassen, erscheint nicht sachgerecht.

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  gez.: Prof. Dr. Rixecker Prof. Dr. Wadle Dietz  

  Prof. Dr. Ellscheid Friese Dr. Seiwerth  

  Warken Prof. Dr. Wendt  

 

 

 

Ausgefertigt:


(Diesel)

Justizamtsinspektor

als Urkundsbeamter der Geschäftsstelle